Transparencia: clave para el gobierno de industrias extractivas

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Venezuela figura entre los países con peor desempeño en el gobierno de sus recursos naturales. Existen iniciativas que fomentan la transparencia para impulsar el crecimiento económico y reducir la pobreza.

Daniela Monsalve / 5 de julio de 2021


 

Los países con abundantes recursos naturales muestran una tendencia a administrarlos ineficientemente mediante prácticas corruptas. Esto lo ocasionan, en primera instancia, las grandes rentas que devengan estas industrias, que crean incentivos para el cabildeo y prácticas propias del rentismo, como pago de sobornos, presión de grupos de intereses o financiamiento de campañas electorales (Arezki y Brückner, 2011).

Se ha observado una relación negativa entre la abundancia de recursos, el desempeño económico y la calidad institucional; un efecto conocido como la «maldición de los recursos naturales». Sin embargo, un sector extractivo gestionado efectivamente puede ser un catalizador para el desarrollo de una nación (Vieyra y otros, 2015).

La mayoría de los países con grandes reservas petroleras se caracterizan por concentración del poder, democracia débil y pésima calidad institucional. Si se toman en cuenta los veinte países con mayores reservas del mundo, el índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional revela que la mitad registra indicadores inferiores al promedio de África subsahariana, el menor del mundo (equivalente a 32). Para el caso de Latinoamérica, el promedio del índice es 43 puntos y Venezuela ocupa el puesto inferior, con 18 puntos (Transparency International, 2019).

 

Reservas petroleras, índice de corrupción e índice de gobernanza

Reservas
(MMMB)
2012-2019
Corrupción
2012-2019
Gobernanza
2017
Venezuela 301,2 18 33
Arabia Saudí 277,8 49 36
Canadá 171,8 81 75
Irán 156,9 28 38
Irak 144,5 17 38
Rusia 105,4 28 45
Kuwait 101,5 43 54
Emiratos Árabes Unidos 97,8 69 42
Estados Unidos 55,6 73 74
Libia 48,4 17 18
Nigeria 37,2 27 42
México 30,6 31 61
Kazajistán 30,0 30 56
China 25,5 39 55
Catar 25,3 66 43
Brasil 14,0 39 71
Argelia 12,2 35 33
Angola 8,8 20 35
Noruega 7,7 85 86
Azerbaiyán 7,0 29 47

MMMB: miles de millones de barriles.
Fuentes: BP (2019), NRGI (2017) y Transparency International (2019).

 

El índice de gobernanza de los recursos naturales registra un promedio de 58 para América Latina y el Caribe (NRGI, 2017). Los componentes con menor puntaje son la gestión de los ingresos y la implementación del marco jurídico. En el mundo, Libia, Venezuela y Arabia Saudí califican como deficientes en la gobernanza de sus recursos naturales y constituyen el grupo de países con peor desempeño.

 

Índice de gobernanza de recursos naturales por regiones
Nota: OECD: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. EITI: Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas. OPEP: Organización de Países Exportadores de Petróleo.
Fuentes: BP (2019), NRGI (2017) y Transparency International (2019).

 

¿Cómo perjudica la corrupción el desempeño del sector?

Los altos ingresos que generan las industrias extractivas propician la existencia de incentivos para que los actores incurran en prácticas corruptas y procuren obtener recursos sin realizar alguna contribución productiva. La corrupción puede afectar la toma de decisiones de diversas maneras: ineficiencias en las etapas de exploración y producción, desarrollo subóptimo de los campos, agotamiento de los recursos, escasa inversión en capital y desviaciones de planes a largo plazo.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés) los riesgos de corrupción pueden ocurrir en cualquier fase de la cadena de valor de la extracción de recursos naturales: adjudicación de derechos de explotación, operaciones, recaudación y distribución de los ingresos. Las prácticas corruptas pueden consistir en soborno por parte de funcionarios extranjeros, malversación de fondos, apropiación indebida y desvío de fondos públicos, abuso de poder, tráfico de influencias y extorsión (OECD, 2016).

 

Incentivar la transparencia

En vista de los efectos negativos de la corrupción en las industrias extractivas, y en procura del bienestar de los ciudadanos, se hace necesario promover la rendición de cuentas y la transparencia. Por su enfoque complejo es necesario entender la corrupción de forma integral y promover medidas de mitigación, a partir de una visión dinámica que incluya a todos los actores involucrados (gobierno, empresas y ciudadanos) e incentive un cambio voluntario de comportamiento.

La transparencia se define como la posibilidad de que las partes interesadas puedan tener acceso público y oportuno a la información económica, social y política (Kolstad y Wiig, 2009). Su papel es pertinente en países ricos en recursos naturales, pues permite que los gobiernos y los ciudadanos puedan beneficiarse de la riqueza eficientemente (Corrigan, 2017). Además, contribuye a mejorar la toma de decisiones en el sector, evitar ineficiencias en el uso de recursos públicos, promover el acceso a la información y disminuir la discrecionalidad en la gestión, con mejores estándares de gobierno.

Incentivar la transparencia en entornos ricos en recursos naturales tiene como objetivo mejorar los procesos mediante los cuales los ciudadanos e instituciones pueden hacer que los gobiernos rindan cuentas, realicen esfuerzos para incorporar a la sociedad civil promoviendo la participación ciudadana y divulguen contratos para lograr un mayor bienestar social (Mejía, 2013).

Las ventajas de incentivar la transparencia en sectores ricos en recursos naturales son (Vieyra y otros, 2015):

  • Revelar debilidades en los sistemas institucionales que gobiernan las industrias extractivas.
  • Contribuir a mejorar procesos y procedimientos.
  • Revelar conflictos e intereses subyacentes.
  • Contribuir a un mejor desempeño macroeconómico.
  • Disminuir la corrupción.
  • Aumentar los beneficios del sector.
  • Atraer inversión privada.

La transparencia puede determinar la calidad de las instituciones y el grado de confianza de los ciudadanos, las empresas y el gobierno. En vista de su relevancia, promover mecanismos de transparencia en las industrias extractivas es indispensable para mejorar su desempeño.

Los gobiernos de países con industrias extractivas que operan el sector con más transparencia y eficacia cuentan con una base para mayor crecimiento económico y reducción de la pobreza (Pegg, 2006). Los países que promueven normas de gobierno y controles de corrupción, así como prácticas de gobierno empresarial, alcanzan mayor desarrollo económico. Pero, si bien la transparencia es una condición necesaria, no es suficiente para producir un efecto positivo. Es necesaria una visión complementaria para impulsar los cambios necesarios.

 

Mejorar la eficiencia

Los mecanismos de transparencia y el fortalecimiento del gobierno de industrias extractivas requieren una visión holística que incorpore marcos legales y regulaciones eficientes, además de personal capacitado que tenga incentivos para generar un aporte positivo a las instituciones. Promover reformas en esta área puede mejorar la eficiencia de las industrias extractivas a través de los siguientes canales:

  • Mejora la eficiencia técnica.
  • Proporciona mayor credibilidad al negocio y posibilidad de futuras inversiones.
  • Incrementa la competitividad.
  • Evita la pérdida de recursos económicos que pueden reinvertirse en los procesos de producción.
  • Disminuye las prácticas corruptas y los costos de transacción.

Mejorar el desempeño institucional en industrias extractivas es una tarea compleja, debido a la constante intervención y la prevalencia de diversos factores. No existe una fórmula predeterminada o una única vía para superar las barreras que enfrenta este sector. Los resultados efectivos requieren análisis específicos.

Las iniciativas de transparencia pueden llevarse a cabo mediante distintos mecanismos institucionales y normativas (Vieyra y otros, 2015):

  • Sistemas presupuestarios y de administración financiera: normas de auditoría, sistemas de contabilidad y procedimientos organizacionales.
  • Marcos legales y regulaciones: leyes sobre libertad de información que permiten un mejor acceso a datos de organismos gubernamentales nacionales y regionales.
  • Políticas globales de divulgación de la información y programas de transparencia fiscal: modelos de convención fiscal desarrollados por las Naciones Unidas y la OECD.
  • Mejores prácticas en el sector extractivo: diversas normas que promueven mejor gobierno. Las más usadas son la Guía de Debida Diligencia para cadenas de suministro de minerales de la OECD, así como el estándar de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas.
  • Políticas de transparencia basadas en el empoderamiento de los usuarios por medio de la información, para influir en las decisiones. Estas políticas ofrecen un enfoque flexible que permite la convergencia de intereses de las partes interesadas.
  • Iniciativas de transparencia impulsadas por la sociedad civil: la Iniciativa de Presupuesto Abierto (OBI, por sus siglas en inglés) consiste en mejorar el acceso público a la información presupuestaria de los gobiernos y ampliar la rendición de cuentas y la inclusión de la sociedad civil en las prácticas presupuestarias.
  • Instrumentos de medición: indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional y el índice de gobernanza de los recursos naturales del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales.

 

Iniciativas para la transparencia de las industrias extractivas

Uno de los mecanismos más usados por su impacto positivo es un estándar global creado en el año 2002 e implementado por 52 países: la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés). La misión de la EITI es promover la transparencia, la rendición de cuentas y la gobernanza de los ingresos públicos generados por industrias extractivas. Los países miembros deben comprometerse a un proceso extenso de acreditación que incluye divulgación de contratos, adhesión a auditorías de transparencia financiera y participación en un grupo multisectorial de actores interesados.

Algunos países de América Latina forman parte de esta iniciativa y otros se encuentran en la etapa inicial para ser aceptados. Perú fue el primer país latinoamericano en ser reconocido como miembro de la EITI en 2012. Otros como Colombia, Trinidad y Tobago, Honduras y Guyana se encuentran en diferentes etapas de avance en la implementación.

Esta iniciativa no asegura el éxito de manera instantánea y su alcance es limitado, pues se centra mayoritariamente en la transparencia de los ingresos, sin abordar otras partes de la cadena de valor de las industrias extractivas (Kolstad y Wiig, 2009). Además, en muchos países en desarrollo la sociedad civil no es representativa y su participación es débil.

 

Experiencias internacionales

Las iniciativas de transparencia de los gobiernos son clave para corregir sistemas disfuncionales. El análisis de experiencias internacionales permite identificar casos de éxito para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en países con abundantes recursos naturales.

 

Ghana

En 2018 el gobierno anunció un portal en línea con 18 contratos del negocio petrolero para la divulgación de información y la transparencia, lo que según la EITI permitió el incremento de 75 millones de dólares en ingresos petroleros. Esta iniciativa fortaleció la imagen del gobierno y su relación con las empresas petroleras; también creó un clima de inversión favorable por el reconocimiento de contratos sólidos en el sector petrolero.

 

Indonesia

A pesar de que su sector extractivo presentaba deficiencias, el país ha adoptado iniciativas que han promovido incrementos de la producción petrolera. Este país publicó la aplicación One Map Indonesia, un portal de licencias con acceso público que muestra el lugar y a quién se le asignan las licencias de minerales. Además, prevalece una voluntad política del gobierno, así como la participación de empresas privadas del sector y la sociedad civil.

 

Argentina

Para el fortalecimiento institucional del sector minero, en 2017 el Consejo Federal Minero propuso el nuevo Acuerdo Federal Minero, el cual establece principios para generar información confiable que ayude a formular la política minera, con el compromiso de promover la transparencia en la gestión de la industria. Este acuerdo establece estándares comunes y coordina iniciativas para generar información mediante un sistema unificado de transparencia y competitividad llamado Centro de Información Minera Argentina (CIMA).

 

República Dominicana

Tiene el segundo yacimiento de oro más grande de Latinoamérica, con una producción cercana a un millón de onzas troy anuales (Vieyra y otros, 2019). En 2016 se adhirió al estándar de la EITI con la publicación de dos informes sobre retos en términos de datos y auditoría, así como de la relación entre la industria y la sociedad civil. El Ministerio de Energías y Minas elaboró una estrategia basada en evaluación de capacidades, con aportes de funcionarios públicos y otros actores.

 

Recomendaciones para mejorar el desempeño institucional

  • Promover la publicación de estadísticas para fortalecer los procesos de rendición de cuentas.
  • Usar datos para diagnosticar cuellos de botella en los procesos y evaluar políticas públicas.
  • Publicación periódica de contratos firmados con las empresas extractivas y reportes de las autoridades del gobierno, con información financiera y técnica.
  • Analizar casos internacionales exitosos de normas de transparencia, rendición de cuentas de las empresas del Estado y fondos de recursos naturales.
  • Establecer un mapa de trabajo estratégico y ajuste del marco legal, para gestionar recursos financieros y fortalecimiento institucional.
  • Acelerar la adopción de normas de informes internacionales en gobiernos y empresas del Estado.

 

El reto de mejorar el desempeño institucional

En los países ricos en recursos naturales los índices de percepción de corrupción son altos y los estándares de transparencia, débiles; tal es el caso de los países africanos y de los miembros de la OPEP. Más aún, las rentas de las industrias extractivas pueden ser barreras para el desarrollo de los países con baja calidad institucional, pues se traducen en aumento de costos transaccionales, ineficiencias de la producción y desincentivos a la inversión.

Para mejorar el desempeño institucional de los gobiernos de países ricos en recursos naturales es esencial impulsar la colaboración intersectorial y diseñar mecanismos de transparencia y fortalecimiento de la gobernanza de las industrias extractivas. El objetivo es mitigar la búsqueda activa de rentas; el resultado será una mejor asignación de los recursos, la disminución de la pobreza y el aumento de la productividad.


Daniela Monsalve, economista y estudiante de la Maestría en Gerencia Pública (IESA).

Referencias

Arezki, R. y Brückner, M. (2011). Oil rents, corruption, and state stability: Evidence from panel data regressions. European Economic Review, 55(7), 955-963. https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2011.03.004

BP. (2019). Statistical review of world energy 2019. https://www.bp.com/content/dam/bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf

Corrigan, C. (2017). The effects of increased revenue transparency in the extractive sector: The case of the Extractive Industries Transparency Initiative. The Extractive Industries and Society, 4(4), 779-787. https://doi.org/10.1016/j.exis.2017.03.004

Kolstad, I. y Wiig, A. (2009). Is transparency the key to reducing corruption in resource-rich countries? World Development, 37(3), 521-532. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2008.07.002

Mejía, A. (2013). The impact and effectiveness of accountability and transparency initiatives: The governance of natural resources. Development Policy Review, 31(1), 89-105. https://doi.org/10.1111/dpr.12021

NRGI. (2017). Resource governance index. Natural Resource Governance Institute. https://resourcegovernanceindex.org/.

OECD. (2016). Corruption in the extractive value chain: Typology of risks, mitigation measures and incentives. Organisation for Economic Co-operation and Development. https://www.oecd.org/corruption-integrity/reports/corruption-in-the-extractive-value-chain-9789264256569-en.html

Pegg, S. (2006). Can policy intervention beat the resource curse? Evidence from the Chad-Cameroon Pipeline Project. African Affairs, 105(418), 1-25. http://www.jstor.org/stable/3518786

Transparency International. (2019). Corruption perceptions index 2019. https://images.transparencycdn.org/images/2019_CPI_Report_EN_200331_141425.pdf

Vieyra, J. C., Aamot, A., Barón, A., Huapaya, M. y Quiroz, J. (2019). Transparent governance in times of uncertainty: best practices and strategic proposals for the extractive industries. Documento para discusión No. IDB-DP-689 (junio). Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/en/transparent-governance-times-uncertainty-best-practices-and-strategic-proposals-extractive.

Vieyra, J. C., Masson, M. y Walker, M. (2015). Legislación, estándares y comparaciones para fortalecer la transparencia en las industrias extractivas. En J. C. Vieyra y M. Masson (Eds.): Gobernanza con transparencia en tiempos de abundancia: Experiencias de las industrias en América Latina y el Caribe (pp. 3-39). Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Gobernanza-con-transparencia-en-tiempos-de-abundancia-experiencias-de-las-industrias-extractivas-en-Am%C3%A9rica-Latina-y-el-Caribe.pdf