Una de las promesas de la gestión pública por resultados es que los funcionarios tomen decisiones basadas en información sobre resultados e impactos de las políticas. Pero para producir intervenciones más informadas se requiere la interacción de factores individuales, organizacionales y contextuales.

Víctor Carrillo / 29 de marzo de 2021

La gestión pública por resultados es el paradigma de reforma administrativa dominante en la actualidad. Este modelo implica centrar la atención de los funcionarios públicos en el análisis de resultados (outputs) e impactos (outcomes) al tomar decisiones sobre políticas. Esto requiere el diseño y la puesta en marcha de sistemas de producción de información de desempeño (indicadores y evaluaciones) y la formalización de rutinas que introduzcan tales prácticas en los procesos organizacionales.

El modelo lógico de la gestión pública por resultados sugiere que, si los funcionarios basan sus decisiones en información sobre los resultados de los programas, mejorará el desempeño de su organización; es decir, decisiones más informadas y rigurosas producirán mejores intervenciones públicas. Empero, este argumento no escapa a la polémica. En primer lugar, existe un amplio consenso en la literatura con respecto a que los procesos de decisión en la gestión pública —incluso los que ocurren en el ámbito gerencial— son esencialmente políticos y que tratar de racionalizarlos, sin considerar las lógicas del poder y los intereses de los actores, es una tarea ingenua y simplista. Además, la mera existencia de prácticas de medición no se traduce automáticamente en mejores resultados institucionales. Para que la información de desempeño produzca consecuencias beneficiosas, es necesario que los gerentes usen tal infraestructura en sus decisiones cotidianas.

El último punto parece una perogrullada, pero no lo es. El lector se preguntará: ¿cómo es posible que una organización pública mida su gestión y no utilice esos datos para tomar decisiones? Este es un problema mundial que afecta la implementación de las reformas de gestión pública por resultados. Diversos hallazgos de investigación, tanto en su enfoque metodológico como en el contexto institucional examinado, respaldan esta argumentación. Por ejemplo, en agencias públicas de Australia (Taylor, 2011) y Estados Unidos (Johansen y otros, 2016) se ha encontrado poca disposición de los gerentes a utilizar información de desempeño en la gestión de las operaciones. La misma tendencia se observó en el análisis de las decisiones de asignación presupuestaria de los legisladores en gobiernos nacionales y municipales de Estonia (Raudla, 2012), Alemania e Italia (Grossi y otros, 2016), y en el contexto local holandés (Ter Bogt, 2004).

Factores que impulsan el uso de información de desempeño en las decisiones públicas

En la actualidad, gran parte de los gobiernos de América Latina (y del mundo en general) están reestructurando sus aparatos administrativos con base en los principios de la gestión pública por resultados (Pollitt y Bouckaert, 2011). En este escenario, es pertinente conocer las palancas o catalizadores fundamentales que favorecen la utilización de información de desempeño en las organizaciones, y así facilitar el diseño de paquetes de reforma más efectivos. Los hallazgos de la investigación sobre el tema permiten identificar tres tipos de factores: individuales, organizacionales y contextuales.

Factores individuales

• Motivación al servicio público: grado en que el funcionario le encuentra significado y valor social a su función, más allá de las recompensas materiales. En municipios de Estados Unidos se encontró una sólida relación positiva entre esta variable y el uso de información de desempeño: «Un aumento de una unidad en la escala motivación al servicio público de 30 puntos da como resultado un aumento de 0,04 en la escala de uso de información de desempeño de 6 puntos» (Moynihan y Pandey, 2010: 859). En un estudio posterior, se introdujo la expresión «modelo prosocial de gestión» para indicar que «el impacto social percibido del trabajo de los empleados da forma a su uso informado de los datos de desempeño» (Moynihan y otros, 2012: 478). De estos estudios se desprenden dos claras implicaciones de política para el diseño de los paquetes de reforma de gestión pública por resultados: 1) es necesario no solo que la estructura de incentivos y control de los funcionarios responda al clásico dilema agente-principal (mediante la creación de estrictos contratos de gestión y remuneraciones basadas en desempeño) sino también que el liderazgo establezca narrativas sobre cómo las nuevas políticas sirven mejor a los ciudadanos y, de esta manera, incentivar la motivación al servicio público de los ejecutores de programas; y 2) los procesos de reclutamiento y selección del sector público deben prestar especial atención a los valores prosociales de los candidatos que desean integrar el servicio civil.
• Dimensión cognitiva: el uso de información de desempeño para la toma de decisiones es un tipo de comportamiento organizacional (Moynihan y Pandey, 2010) y, como tal, es influido por la actitud y la presión social que experimentan los gerentes en sus actividades rutinarias (Kroll, 2015). Taylor (2011) mostró, mediante modelos matemáticos, que en la medida en que los individuos estén más convencidos de los beneficios organizacionales del sistema de medición, mayor será la probabilidad de integrar indicadores de desempeño en sus procesos medulares. El convencimiento de los funcionarios tiene dos implicaciones prácticas. En primer lugar, la oficina dedicada a sistematizar la información de desempeño en la organización debe poseer sobradas capacidades para ajustar este insumo a las necesidades de los actores; generalmente, los funcionarios electos suelen estar más interesados en información estratégica y macroeconómica que afecta a sus carreras, mientras que los burócratas prefieren obtener datos sobre los resultados operativos de las políticas (Hill y Andrews, 2005). En segundo lugar, las reformas de gestión pública por resultados deben contar con el apoyo de líderes capaces de crear narrativas que expresen claramente los beneficios del uso de información de desempeño para la organización (relacionar las nuevas rutinas administrativas con la solución de problemas concretos que incomodan a los funcionarios).

Factores organizacionales

• Madurez del sistema de medición del desempeño: calidad de los documentos de planificación y seguimiento, y rutinización de las prácticas de uso de información de desempeño en la organización. Lo primero se refiere al diseño de instrumentos de difusión de información de desempeño (formatos, documentos) que sean cortos y de fácil acceso, presenten la información gráficamente y se centren en indicadores de resultados e impactos. La facilidad de visualizar la información de desempeño es un elemento clave en la toma de decisiones. Un reciente estudio experimental, realizado con funcionarios estadounidenses, concluyó: «… presentar a los gerentes de salud pública de Estados Unidos información mostrada gráficamente, en lugar de información numérica, puede inducir aumentos incrementales en su intención percibida de usar esos datos». El segundo elemento tiene que ver con las actividades de integración de la información producida. Por sí solos, los formatos de información de desempeño no resultan en decisiones más informadas. Es necesario institucionalizar las prácticas de uso de información en las rutinas organizacionales (instaurar prácticas recurrentes, formales e informales, aceptadas por los actores).
• Cultura organizacional: los valores compartidos por los miembros de la organización son un factor clave en el uso de información de desempeño. Saliterer y Korac (2013) concluyeron, en un estudio de municipios austriacos, que la cultura organizacional es la palanca fundamental de este comportamiento. Más específicamente, la toma de decisiones informadas se vincula con la existencia de una cultura innovadora, abierta y tolerante al riesgo (Moynihan y Pandey, 2010), y con la presencia de valores racionales orientados a la planificación y el establecimiento de objetivos y metas de desempeño (Taylor, 2011). Estos hallazgos deben tomarse con precaución. Considerar la cultura organizacional la variable independiente definitiva, cuya ausencia impediría el uso de información de desempeño, implicaría incurrir en una postura determinista, nada útil para los procesos de reformas de gestión pública por resultados. La cultura puede ser entendida como una variable mediadora, que amplifica o disminuye los efectos de otros factores. En este caso, la implicación de política es que los líderes deben introducir o reforzar ciertos valores en las organizaciones, mediante narrativas e incentivos, y así crear un ambiente propicio para la gestión por resultados.

Factores contextuales

• Crisis fiscales: podría esperarse que un modelo de gestión atado a la eficiencia del sector público sea utilizado mayormente en contextos de depresión económica. Pero, irónicamente, este no parece ser el caso de la gestión pública por resultados. Bjørnholt y otros (2016, p. 560) denominaron el uso de información de desempeño «la política de los buenos tiempos», pues los políticos sometidos a entornos de austeridad fiscal utilizan menos información de desempeño en sus decisiones que quienes administran en economías saludables. Una posible explicación de esta aparente paradoja fue ofrecida por Raudla y Savi (2015), en un estudio de caso que analiza las decisiones de recorte presupuestario ejecutadas por funcionarios de ministerios estonios. Tal comportamiento se atribuye a las enormes restricciones cognitivas y temporales que enfrentaban los funcionarios (no tenían tiempo para pensar), quienes optaban por aplicar recortes lineales en todas las áreas.
• Tamaño de la población: estudios sobre la implementación del presupuesto público basado en desempeño han mostrado que la densidad poblacional afecta el uso de información de desempeño en las decisiones presupuestarias (Bellamy y Kluvers, 1995; Hijal-Moghrabi, 2017). La lógica detrás de este planteamiento proviene de la teoría de la innovación: los espacios con altos volúmenes poblacionales poseen mayores recursos financieros y mano de obra especializada que mejoran sus capacidades de innovación.

La clave: dinamizar la mayor cantidad de factores para incentivar el uso de información de desempeño

Impulsar el uso de información de desempeño para obtener procesos decisorios más enfocados en los resultados de las políticas no es una tarea sencilla. La revisión bibliográfica realizada sugiere algunos factores que deben tomarse en cuenta para esta compleja empresa. Una implicación práctica es que no existe una solución o variable mágica. Si una organización pública (o la sociedad en su conjunto) se plantea como meta tomar decisiones mejor informadas, su liderazgo debe aplicar un modelo que dinamice diversas variables simultáneamente para crear un ambiente propicio.

Desarrollar mejores servicios públicos en América Latina requiere incrementar el volumen y la calidad de la inversión. Pero, adicionalmente, es necesario propiciar que los formuladores de políticas elijan la opción que produzca mayores beneficios (resultados e impactos) al menor costo posible. Para ello es necesario establecer un clima en el sector público, donde los factores individuales, organizacionales y contextuales se refuercen mutuamente.

Víctor Carrillo, profesor del IESA.

Referencias

• Ballard, A. (2020): «Promoting performance information use through data visualization: Evidence from an experiment». Public Performance & Management Review. Vol. 43. No. 1: 109-128.
• Bellamy, S. y Kluvers, R. (1995): «Program budgeting in Australian local government: A study of implementation and outcomes». Financial Accountability & Management. Vol. 11. No. 1: 39-56.
• Bjørnholt, B., Bækgaard, M. y Houlberg, K. (2016): «Does fiscal austerity affect political decision-makers’ use and perception of performance information?». Public Performance & Management Review. 39. No. 3: 560-580.
• Grossi, G., Reichard, C. y Ruggiero, P. (2016): «Appropriateness and use of performance information in the budgeting process: Some experiences from German and Italian municipalities». Public Performance & Management Review. Vol. 39. No. 3: 581-606.
• Hijal-Moghrabi, I. (2017): «The current practice of performance-based budgeting in the largest U.S. cities: An innovation theory perspective». Public Performance & Management Review. 40. No. 4: 652-675.
• Hill, H. y Andrews, M. (2005): «Reforming budget ritual and budget practice: The case of performance management implementation in Virginia». International Journal of Public Administration. Vol. 28. No. 3/4: 255-272.
• Johansen, M., Kim, T. y Zhu, L. (2016): «Managing for results differently: Examining managers’ purposeful performance information use in public, nonprofit, and private organizations». American Review of Public Administration. Vol. 48. No. 2: 133-147.
• Kroll, A. (2015): «Explaining the use of performance information by public managers: A planned-behavior approach». American Review of Public Administration. Vol. 45. No. 2: 201-215.
• Moynihan, D. y Pandey, S. (2010): «The big question for performance management: Why do managers use performance information?». Journal of Public Administration Research & Theory. Vol. 20. No. 4: 849-866.
• Moynihan, D., Pandey, S. y Wright, B. (2012): «Prosocial values and performance management theory: Linking perceived social impact and performance information use». Governance. Vol. 25. No. 3: 463-483.
• Pollitt, C. y Bouckaert, G. (2011): Public management reform: A comparative analysis. 3ª ed. Oxford: Oxford University Press.
• Raudla, R. (2012): «The use of performance information in budgetary decision-making by legislators: Is Estonia any different?». Public Administration. Vol. 90. No. 4: 000-1.015.
• Raudla, R. y Savi, R. (2015): «The use of performance information in cutback budgeting». Public Money & Management. Vol. 35. No. 6: 409-416.
• Saliterer, I. y Korac, S. (2013): «Performance information use by politicians and public managers for internal control and external accountability purposes». Critical Perspectives on Accounting, Vol. 24. No. 7/8: 502-517.
• Taylor, J. (2011): «Factors influencing the use of performance information for decision making in Australian state agencies». Public Administration. Vol. 89. No. 4: 1.316-1.334.
• Ter Bogt, H. (2004): «Politicians in search of performance information? Survey research on Dutch aldermen’s use of performance information». Financial Accountability & Management, Vol. 20. 3: 221-252.