Las asociaciones público-privadas ofrecen un esquema de colaboración para ayudar a cerrar las brechas de inversión. El objetivo es promover el crecimiento en países con economías emergentes. Varias experiencias muestran que en América Latina su relevancia sigue vigente.

América Latina debería invertir el equivalente a un tres por ciento de su producto interno bruto anual todos los años hasta 2030 para expandir y mantener la infraestructura que le permitirá cumplir los Objetivos de Desarrollo Sostenible, según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo.[1] En este sentido, el sector público latinoamericano cuenta con las asociaciones público-privadas como un mecanismo para alinear incentivos y canalizar recursos del sector privado hacia esta ambiciosa misión.

No existe un consenso extenso sobre qué son las asociaciones público-privadas (APP), pero la banca de desarrollo se ha encargado de promover la investigación y construir un marco de referencia para plantear algunas definiciones. Por ejemplo, el Banco Mundial define la APP como «un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública».[2]

Se reconoce internacionalmente que las APP son empresas que integran los recursos, habilidades y conocimientos del sector privado para proveer servicios públicos e infraestructura, con la intención de distribuir los riesgos y beneficios de manera más eficiente entre ambos sectores. Un trabajo de investigación del BID resalta el hecho de que las APP son contratos a largo plazo en los que la parte privada asume un riesgo importante y la responsabilidad de la gestión y recibe una remuneración vinculada al desempeño.[3] El término APP hace referencia a una gama amplia de acuerdos contractuales que puede incluir diseño, construcción, financiamiento, operación, mantenimiento, rehabilitación y gerencia de un determinado proyecto de infraestructura. Lo más común es que en un contrato de APP el sector privado sea responsable del financiamiento, el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento de un proyecto, mientras que el sector público se encarga de proporcionar apoyo regulatorio y financiero.

La gestión y la puesta en marcha de proyectos de infraestructura pueden ofrecer múltiples beneficios. Ahora bien, las APP enfrentan desafíos para su implementación por la complejidad de los contratos y la necesidad de una regulación efectiva. Por esta razón, el éxito de una APP depende de varios factores clave como la capacidad institucional del sector público, la transparencia y la eficiencia de los procesos de licitación, así como la claridad en la distribución de roles y responsabilidades. También son esenciales la evaluación y el seguimiento rigurosos de los proyectos para asegurar que este método sea el más adecuado.

Infrascopio: una forma de calificar y jerarquizar el progreso de las APP

En el año 2009, The Economist Intelligence Unit y el BID lanzaron el Infrascopio: una herramienta para evaluar la capacidad de los países de América Latina y el Caribe de llevar a cabo asociaciones público-privadas exitosas de infraestructura y servicios. En su más reciente actualización, correspondiente al período 2021-2022, el Infrascopio analiza el desempeño de 26 países, mediante el resultado del promedio ponderado en cinco áreas clave para el adecuado funcionamiento de una APP: regulaciones e instituciones, preparación y sostenibilidad del proyecto, financiamiento, gestión de riesgos y seguimiento del contrato, evaluación de desempeño e impactos.

Categorías de países según el progreso de sus APP 2021-2022

Un estudio reciente del BID encontró que la mayoría de los proyectos en Brasil, Chile, Colombia y Perú se orientan a los siguientes segmentos: transporte y movilidad (40,5 por ciento), agua y saneamiento (16,5), urbanización, vivienda y edificación (9,5), energía y minas (7,3), educación (5,3) y salud (4,3).[4] La naturaleza de estos proyectos corresponde a bienes y servicios que, en principio, no son rentables para el sector privado, por la gran inversión requerida y su naturaleza no excluible. Por lo tanto, estos proyectos son viables únicamente con la intervención del Estado y, gracias a las APP, son sostenibles a largo plazo. Esto no quiere decir que no haya proyectos apetecibles para el sector privado, pero requieren participación del Estado para su consecución. En países con gran presencia gubernamental, las APP constituyen un elemento catalizador de eficacia y eficiencia.

Distribución de proyectos por áreas en los países con mayor progreso en APP
(porcentajes)
Notas: 1) Transporte y movilidad incluye carreteras, transporte masivo, puertos y aeropuertos; 2) Otros incluye atención ciudadana, cultura, defensa, estacionamientos, logística, medio ambiente, predios públicos, residuos sólidos, sistema de prisiones y tecnología; 3) En Brasil, el rubro energía y minas incluye proyectos de alumbrado público.

En Venezuela, los casos registrados de APP son muy escasos. Sin embargo, se destacan seis propuestas en el ámbito de la construcción de infraestructura pública:[5]

1. Ampliación del acueducto Luisa Cáceres de Arismendi, segunda etapa (estados Sucre y Nueva Esparta), presentado por José Miguel Divasson.
2. Ampliación y desarrollo del aeropuerto internacional de Higuerote, (estado Miranda), presentado por María Barreiro y Guillermo Bonilla.
3. Puerto de aguas profundas de Manicuare (estado Sucre), presentado por Eduardo Valera.
4. Estación de transferencia Caracas, presentada por José Miguel Divasson.
5. Avenida perimetral Norte, tramo El Limón-La Encrucijada (Maracay, estado Aragua), presentado por Daniel Quintini.
6. Sistema vial expreso región Lago de Valencia, tramo sur perimetral este de Valencia (estado Carabobo), presentado por Daniel Quintini.

Este tipo de proyectos podrían ser viables si se crea un mecanismo de promoción de iniciativas privada como los que existen en Chile y Perú,[6] que permiten al sector privado presentar o sugerir los proyectos que deberían impulsarse bajo la figura de una APP (conocidos también como propuestas no solicitadas, PNS, pues no surgen de una convocatoria o licitación pública).

Posibilidades para las APP en Venezuela

El marco legal para las APP en Venezuela presenta normativas que permiten su uso en diferentes sectores de la infraestructura pública, tales como servicios viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, de saneamiento ambiental y de abastecimiento de agua. La viabilidad jurídica de las APP la sostienen diferentes instrumentos normativos nacionales, como la Constitución, la Ley de Transporte Terrestre, la Ley General de Puertos, la Ley de Aeronáutica Civil, la Ley Orgánica de Agua Potable y de los Servicios de Saneamiento, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y la Ley Orgánica del Ambiente.

Estos instrumentos normativos, en conjunto con la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones y la Ley de Contrataciones Públicas, actúan como reguladores del procedimiento de selección de contratistas y concesionarios del Estado, pues definen los modelos de contratos de concesión y de empresas mixtas para la colaboración público-privada. Ahora bien, Venezuela no posee un lineamiento legal que facilite la implementación de las APP, reduzca las barreras de entrada para el sector privado, resuelva los desafíos políticos y, en definitiva, permita la coordinación y los acuerdos entre niveles de gobierno con competencias concurrentes o compartidas entre diferentes sectores. Es necesario diseñar normativas y mecanismos de control que faciliten la coordinación entre las partes.

La experiencia y el avance registrados en América Latina proveen un marco de referencia, con múltiples ejemplos y casos de estudio que pueden guiar el diseño de estrategias y políticas públicas para atender cada uno de los retos que surjan. Para Venezuela y todos los países que están en la categoría «naciente» del Infrascopio, estos ejemplos son una gran oportunidad para agilizar y modernizar sus marcos regulatorios, de manera de ofrecer a sus mercados internos la posibilidad de acceder a bienes y servicios públicos que mejoren la competitividad y la calidad de vida de las personas.

Sandy Gómez, socia Arca Análisis Económico y profesora invitada del IESA.
José David Acuña, asociado senior de investigación en Arca Análisis Económico.
Ricardo Domínguez, estudiante de Economía, IE Business School.

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Fuente de los datos presentados en cuadros y gráficos:

Categorías de países según el progreso de sus APP 2021-2022: Suárez Alemán, A. (2022). Presentación Principales Resultados Infrascopio 2021/22. Ventanilla Única APP Grupo BID. Banco Interamericano de Desarrollo. https://grupoapps.org/wp-content/uploads/2022/12/Infrascopio-2021-2022-Ancor-Suarez.pdf

Distribución de proyectos por áreas en los países con mayor progreso en APP: Suárez Alemán, A. y Domínguez, E. (2024). Evidencia regional en el uso del mecanismo de iniciativas privadas para el desarrollo de infraestructura y mejores prácticas internacionales: una revisión de la experiencia de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y recomendaciones de política a partir de mejores prácticas internacionales. Monografía del BID, No. 1200. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/es/publications/spanish/viewer/Evidencia-regional-en-el-uso-del-mecanismo-de-iniciativas-privadas-para-el-desarrollo-de-infraestructura-y-mejores-practicas-internacionales-una-revision-de-la-experiencia-de-Brasil-Chile-Colombia-y-Peru-y-recomendaciones-de-politica.pdf

Notas

[1] Brichetti, J. P., Mastronardi, L., Rivas, M. E., Serebrisky, T. y Solís, B. (2021). La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe: Estimación de las necesidades de inversión hasta 2030 para progresar hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Monografía del BID, No. 962. Banco Interamericano de Desarrollo. http://dx.doi.org/10.18235/0003759

[2] Banco Mundial (2021). ¿Qué son las asociaciones público-privadas? https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/es/que-son-las-asociaciones-publico-privadas

[3] Bonifaz, J. L. y Fasanando, A. (2021). Asociaciones público-privadas versus obra pública: una comparación para el caso de redes viales en Perú y la región. Monografía del BID, No. 922. Banco Interamericano de Desarrollo. http://dx.doi.org/10.18235/0003181

[4] Suárez Alemán, A. y Domínguez, E. (2024). Evidencia regional en el uso del mecanismo de iniciativas privadas para el desarrollo de infraestructura y mejores prácticas internacionales: una revisión de la experiencia de Brasil, Chile, Colombia y Perú, y recomendaciones de política a partir de mejores prácticas internacionales. Monografía del BID, No. 1200. Banco Interamericano de Desarrollo. https://publications.iadb.org/es/publications/spanish/viewer/Evidencia-regional-en-el-uso-del-mecanismo-de-iniciativas-privadas-para-el-desarrollo-de-infraestructura-y-mejores-practicas-internacionales-una-revision-de-la-experiencia-de-Brasil-Chile-Colombia-y-Peru-y-recomendaciones-de-politica.pdf

[5] Rivas, R. (2020). Las Asociaciones Público-Privadas (APP) para la construcción de la infraestructura pública en Venezuela: oportunidades y desafíos para la Venezuela 2020. Cámara Venezolana de Empresas Consultoras (Cavecon). https://cavecon.org.ve/wp-content/uploads/2020/10/APP_Venezuela_Oportunidad_Desafio_CAVECON_RRIVAS_OCT_2020_RR13_1.pdf

[6] Suárez Alemán y Domínguez (2024).