La mayoría de los desastres naturales son impredecibles y su magnitud, desafiante. Las respuestas de los Gobiernos pueden atenuar o exacerbar la letalidad de los daños sobre las poblaciones afectadas. La investigación, ejemplos internacionales y la experiencia de organismos especializados ofrecen orientaciones sobre las políticas públicas para la gestión de desastres.

La gestión de desastres naturales es un enorme desafío para cualquier Estado, especialmente por lo impredecible de fenómenos tales como inundaciones, deslaves y terremotos. Su magnitud puede sobrepasar las capacidades y recursos de los Gobiernos, incluso en países desarrollados, como revelan los casos del huracán Katrina (Estados Unidos, 2005), el terremoto y tsunami de Tohoku (Japón, 2011) o las inundaciones en el Valle de Ahr (Alemania, 2021). La historia muestra que la respuesta gubernamental puede atenuar o exacerbar la letalidad de los desastres sobre las poblaciones afectadas.

En la gestión de desastres suele identificarse un ciclo de cuatro fases: mitigación, preparación, respuesta y recuperación. La mitigación consiste en adoptar medidas para prevenir los desastres o reducir los efectos que inevitablemente ocurrirán. Las actividades de mitigación atienden uno o ambos componentes del riesgo: la posibilidad de ocurrencia y sus consecuencias. Para los seres humanos es imposible prevenir desastres como huracanes o terremotos; sin embargo, las avalanchas, inundaciones e incendios forestales son ejemplos de peligros cuya frecuencia de ocurrencia sí es posible limitar.

Las actividades de preparación se concentran en el componente humano y el equipamiento para la gestión de riesgos previa al desastre. El entrenamiento y la educación pública son las actividades más comunes por su potencial para ayudar a las personas a sobrevivir a los desastres. Una vez que ocurre un desastre, las actividades de respuesta se centran en atender las necesidades inmediatas y pueden incluir la colaboración con varias organizaciones para proporcionar rescate, alimentos, agua, albergue temporal o servicios médicos. Finalmente, la recuperación a largo plazo puede incluir reordenación del territorio, (re)construcción de viviendas y negocios, reparación de vialidad, prestación de asistencia financiera y atención a las repercusiones sociales y emocionales.

Hace poco más de 25 años Venezuela enfrentó el deslave de Vargas, un desastre natural de proporciones semejantes al reciente doblete sísmico. Entre ambos hechos ocurrieron otros desastres menos destructivos, como la tragedia de Mocotíes (Mérida, 2005), el desbordamiento del río El Limón (Aragua, 2020), el deslave de Las Tejerías (Aragua, 2021) y recurrentes inundaciones en todo el país como consecuencia de las lluvias. Un denominador común en todos ellos es la escasa preparación y la debilitada capacidad de respuesta del Gobierno ante las emergencias, la ausencia de aprendizajes que permitan mejorar y la lenta o incompleta recuperación. La investigación académica y aplicada, algunos ejemplos internacionales y la experiencia de organismos especializados en la materia proporcionan orientaciones para hacer frente a este tipo de fenómenos.

Para enfrentar una crisis, la recomendación es lo que se conoce como «autonomía coordinada»: cada componente descentralizado es capaz de tomar la iniciativa y pensar por sí mismo.

Fortalecimiento del sistema de preparación y respuesta

La experiencia venezolana pone en evidencia la imperativa necesidad de contar con un efectivo sistema de preparación y respuesta ante emergencias. Esta compleja tarea podría realizarse de manera más expedita y robusta con el acompañamiento de organismos especializados, lo que requiere que Venezuela reestablezca sus relaciones con organizaciones como el Banco Mundial, que cuentan con el conocimiento, los protocolos y los recursos para apoyar a los países en esta materia. El Fondo Mundial para la Reducción de Desastres y la Recuperación (GFDRR, por su sigla en inglés) atribuye gran importancia al proceso de aprendizaje a partir de desastres específicos, como punto de partida para mejorar los sistemas de preparación y respuesta ante emergencias (EP&R, por su sigla en inglés). [al final de este artículo se ofrecen detalles sobre el GFDRR]

Temas polémicos en la gestión de crisis

Los académicos Giliberto Capano y Federico Toth analizaron varios temas en la gestión de crisis acerca de los que no existe necesariamente consenso, pero sí recomendaciones básicas.[1]

Planes de contingencia

Las respuestas más sólidas surgen cuando: 1) se reconoce rápidamente que algo anda mal; 2) se aplican, en primera instancia, los procedimientos contenidos en el plan de contingencia y se evalúa en tiempo real si estas soluciones son aplicables y efectivas; y 3) se adoptan medidas correctivas o se desarrollan nuevas soluciones, si las respuestas planificadas no resultan efectivas. Ello implica que las respuestas a las peores crisis deberían tener las siguientes características: agilidad, flexibilidad y capacidad de aprendizaje.

Detección temprana de señales

Tras el deslave en el estado Vargas se descubrieron reiteradas denuncias sobre la existencia de múltiples señales del peligro que se avecinaba y fueron ignoradas. La recomendación en este caso, desde el enfoque de robustez de las políticas públicas, es contar con una pluralidad de sensores/detectores descentralizados, personas encargadas de interpretar las señales y una colaboración estrecha entre los actores al procesar y analizar los datos. Además, es importante estimular el desarrollo de una cultura de denuncia, así como la propensión a compartir información.

Decisiones en situaciones de gran incertidumbre

Este tema constituye un gran desafío para encargados de formular políticas públicas, formados y acostumbrados a seguir una perspectiva racionalista. En casos de grandes crisis, la perspectiva de política pública recomienda adoptar un enfoque pragmático: una estrategia adaptativa de «aprender haciendo».

La capacidad políticoinstitucional permite lidiar con la incertidumbre, pues constituye la verdadera fuente de legitimidad para el éxito en la ejecución de la decisión tomada. La capacidad política incluye confianza sociopolítica, habilidades en materia de políticas públicas y comunicación política, así como los procesos de legitimación más amplios que se necesitan para garantizar el apoyo público al cumplimiento de las normas y regulaciones.

Los desastres disruptivos suelen describirse como oportunidades únicas para que las sociedades emprendan cambios ambiciosos en sus políticas públicas.

Dilema entre centralización y descentralización

A propósito de la conformación del Estado Mayor contemplado en el Decreto 5.364 del 24 de junio de 2026, este tema adquiere relevancia. Cuando una sociedad se ve gravemente amenazada por una crisis, se espera que los líderes políticos tomen las riendas de inmediato y saquen a su país de esa crisis. Muchas veces la respuesta es centralizar las decisiones, para lo cual se requiere una estructura jerárquica de tipo militar con una línea de mando clara.

Sin embargo, varios estudios han mostrado que el modelo centralizado de mando y control no es adecuado para hacer frente a los desastres, porque el centro puede tomar decisiones erróneas debido a falta de información adecuada y de la experiencia necesaria para atender las emergencias que pueden encontrarse en nodos periféricos. Ahora bien, incluso quienes advierten de los peligros de la centralización reconocen la importancia de un liderazgo central, que la coordinación no significa control y que el liderazgo no implica necesariamente centralización del poder.

La recomendación es lo que se conoce como «autonomía coordinada»: cada componente descentralizado es capaz de tomar la iniciativa y pensar por sí mismo sin esperar órdenes del centro, pero con una instancia central que establece directrices claras que fomentan las respuestas locales, hace el seguimiento y corrige el desempeño local, en caso de ser necesario. El caso de la Agencia para la Rehabilitación y Reconstrucción de la provincia de Aceh y la isla de Nias (BRR), en Indonesia, se ha convertido en una referencia de buena práctica para resolver este difícil dilema. [al final de este artículo se ofrecen detalles sobre la BRR]

Aprovechamiento de oportunidades de transformación

Los desastres disruptivos suelen describirse como oportunidades únicas para que las sociedades emprendan cambios ambiciosos en sus políticas públicas con el fin de reducir el riesgo y la vulnerabilidad. En algunos casos, esos cambios de políticas pueden abrir el camino hacia una transformación con profundas repercusiones institucionales. En otros casos, los cambios se ven interrumpidos o bloqueados por la ocurrencia de desastres posteriores o por la disminución del apoyo a las agendas de reforma. Algunos factores pueden explicar los efectos institucionales de la ocurrencia de un desastre.[2]

• El evento disruptivo desencadena un proceso de rendición de cuentas y atribución de culpas que, en última instancia, representa una amenaza para las élites políticas y burocráticas, y pone en tela de juicio la legitimidad de los sistemas institucionales
• El evento inesperado altera las relaciones e interacciones políticas, incluidos la distribución del poder entre los grupos de actores políticos, los efectos en las agendas públicas y políticas, el énfasis o la pérdida de importancia de las narrativas políticas y el papel potencial de la información científica en la formación de creencias y preferencias
• El acontecimiento relaja temporalmente ciertas restricciones y allana el camino para los agentes del cambio.
• Las actividades que realicen grupos de intereses, líderes políticos y burocráticos, medios de comunicación y otros actores a raíz del evento disruptivo determina que ciertos problemas y soluciones se incluyan en la agenda de políticas públicas. Este efecto puede verse reforzado cuando ocurren desastres recurrentes, lo que ejerce presión para la renovación y la reforma de las políticas.

Venezuela tiene oportunidades para salir fortalecida del doloroso episodio del doblete sísmico del 24 de junio. La investigación, los ejemplos internacionales y la experiencia de organismos especializados brindan valiosas orientaciones para que todos los actores relevantes puedan contribuir al proceso de recuperación posterior al desastre.

Rosa Amelia González, profesora del IESA

Fondo Mundial para la Reducción de Desastres y la Recuperación

El GFDRR, administrado por el Banco Mundial, apoya a los Gobiernos de países de ingresos bajos y medios para que fortalezcan sus políticas, instituciones, instalaciones, equipos y sistemas de información en materia de sistemas de preparación y respuesta ante emergencias (EP&R). Los servicios que ofrece incluyen:

1. Herramientas de diagnóstico innovadoras para evaluar los elementos fundamentales para un sistema sólido de EP&R:

• Ejercicio de lecciones aprendidas: ayuda a los países a aprender de un desastre específico mediante talleres participativos, como punto de partida para promover la mejora de los sistemas de EP&R.
• Diagnóstico listo para responder: ofrece una comprensión detallada de las capacidades de preparación y respuesta y evalúa 360 puntos de datos relacionados con instalaciones, personal, equipo, información y marcos legales. Produce opciones de inversión con cálculos de costos que pueden utilizarse para la preparación de proyectos o la planificación estratégica a largo plazo.
• Análisis de brechas en la preparación para crisis: evalúa la capacidad de un país para prepararse ante los impactos socioeconómicos de las crisis causadas por desastres naturales, emergencias de salud pública e inseguridad alimentaria.

2. Apoyo para los centros de operaciones de emergencia (EOC, por su sigla en inglés):

• Módulo electrónico de capacitación: diseñado para que los profesionales comprendan mejor la importancia de los EOC, sus funciones operativas y su papel en la coordinación de la gestión y la preparación ante desastres.
• Talleres presenciales y simulaciones sobre el diseño y la puesta en marcha de los EOC: ayudan a las contrapartes gubernamentales a establecer y aclarar funciones y responsabilidades, y facilitar una coordinación eficaz entre las partes interesadas gubernamentales y no gubernamentales.

Fuente: https://www.gfdrr.org

Agencia para la Rehabilitación y Reconstrucción de Aceh y Nias

En diciembre de 2004, un terremoto en el océano Índico destruyó 800 kilómetros de costa en la provincia indonesia de Aceh y provocó un tsunami devastador. Al año siguiente otro terremoto sacudió la isla de Nias. Ambos terremotos dejaron más de 200.000 personas muertas o desaparecidas. Más de 900 organizaciones se unieron a la reconstrucción y recaudaron alrededor de 6.700 millones de dólares para reconstruir las zonas afectadas.

El Gobierno creó la Agencia para la Rehabilitación y Reconstrucción de Aceh y Nias (BRR, por su sigla en indonesio), una nueva agencia nacional y centralizada, de nivel ministerial, con una vigencia de cuatro años para coordinar los esfuerzos de todas las partes interesadas y facilitar el proceso de reconstrucción. Para dirigir la BRR fue seleccionado Kuntoro Mangkusubroto, exministro de Energía y Recursos Minerales de Indonesia, que contaba con una amplia experiencia tanto en el sector público como en el privado y era conocido por haber reactivado una empresa estatal en Indonesia.

La BRR llevó a cabo las siguientes actividades:

• Planificación y políticas. Ayudó a las partes interesadas del Gobierno central y los Gobiernos locales a evaluar las necesidades, identificar prioridades y desarrollar y perfeccionar estrategias sectoriales de reconstrucción. Organizaciones internacionales como el Banco Mundial participaron en la fase de planificación y aportaron conocimientos especializados y contribuciones directas.
• Aprobación de proyectos. Recopiló información detallada sobre todos los proyectos de reconstrucción. En colaboración con expertos externos, verificó que los proyectos cumplieran los estándares mínimos de calidad, se alinearan con la estrategia de reconstrucción sectorial y no se superpusieran con otras iniciativas
• Búsqueda de fondos complementarios. Comunicó a los donantes —por su sitio web, campañas por correo y contacto directo— los proyectos que requerían financiamiento y las necesidades no cubiertas. Luego contactaba a financistas y responsables de los proyectos.
• Eliminación de cuellos de botella. Con base en la información procesada, identificó cuellos de botella y trabajó en estrecha colaboración con las partes interesadas pertinentes, incluido el Gobierno, para eliminarlos. Esto implicó abogar por reformas burocráticas, sugerir ajustes de políticas y coordinar esfuerzos para superar los cuellos de botella logísticos.
• Monitoreo y evaluación. Recopiló informes periódicos de avance de los responsables de los proyectos, realizó inspecciones aleatorias para verificar el progreso y evaluó el impacto en sectores económicos.

Entre los resultados obtenidos gracias a la coordinación de la BRR se encuentran:

• Construcción de más de 140.000 viviendas para familias desplazadas en Aceh y Nias.
• Construcción o reparación de 3.600 kilómetros de carreteras.
• Construcción o restauración de veinte pistas de aterrizaje y doce puertos para la distribución de bienes y servicios.
• Reconstrucción de cientos de instalaciones comunitarias, clínicas y escuelas.

El enorme esfuerzo de reconstrucción ayudó a allanar el camino para un acuerdo de paz que puso fin a décadas de conflicto militar.

Los siguientes factores contribuyeron al éxito de la BRR:

• Creación de dos órganos autónomos dentro de la BRR: el Consejo de Supervisión y el Consejo Asesor, para supervisar y apoyar las actividades.
• Coordinación de todas las actividades de recuperación: la creación de la BRR como una unidad de coordinación especializada permitió a Indonesia agilizar los procesos clave del sector público, descentralizar las decisiones (lo que mejoró la capacidad de respuesta ante las necesidades de la comunidad) y desarrollar las capacidades y la consecución de recursos para la recuperación.
• Alineación de las actividades de reconstrucción con el gobierno: la BRR contaba con el liderazgo y la credibilidad necesaria para colaborar con los ministerios nacionales y las instituciones gubernamentales locales.
• Contar con los mejores talentos: la BRR seleccionó cuidadosamente a líderes con buena reputación y amplia experiencia, y ofreció remuneraciones similares a las de los organismos internacionales.

Fuentes:

• McKinsey & Company (2022, 23 de octubre). Disaster recovery: lessons from around the world. https://www.mckinsey.com/industries/public-sector/our-insights/disaster-recovery-lessons-from-around-the-world
• Nazara, S. y Resosudarmo, B. P. (2007). Aceh-Nias reconstruction and rehabilitation: progress and challenges at the end of 2006. Asian Development Bank Institute. http://www.adbi.org/discussionpaper/2007/06/26/2288.acehnias.reconstruction.rehabilitation/

Notas

[1] Capano, G. y Toth, F. (2024). Controversial issues in crisis management: Bridging public policy and crisis management to better understand and address crises. Risk, Hazards, & Crisis in Public Policy, 16, e12304. https://doi.org/10.1002/rhc3.12304

[2] Nohrstedt, D. (2022). When do disasters spark transformative policy change and why? Policy & Politics, 50(3), 425–441. https://doi.org/10.1332/030557321X16508834302815