Los terremotos de junio abren una oportunidad para reorientar el modelo de gestión pública del país. La tragedia fue un «rinoceronte gris»: una emergencia que se sabía posible, pero que las autoridades subestimaron. El caso venezolano merece ser incorporado al debate internacional sobre la creación de una gobernanza robusta.

Desde el inicio del siglo XXI el mundo comenzó a lidiar con crisis cada vez más frecuentes que superan la capacidad del sector público para responder eficazmente. Algunos hechos —el frenético advenimiento de internet a escala global y el ataque a las Torres Gemelas— fueron auténticos «cisnes negros»: acontecimientos poco probables que ocasionan grandes costos y pueden cambiar las reglas del sistema para siempre.

Unas catástrofes —la tragedia de Katrina, los enormes incendios forestales de California y el reciente doblete sísmico en La Guaira— fueron «rinocerontes grises»: se sabía que eran posibles, pero las autoridades las subestimaron. La cuestión central es que tanto los cisnes negros como los rinocerontes grises parecen ocurrir con mayor frecuencia y, cuando ocurren, comprometen la capacidad instalada del sector público para lidiar con sus consecuencias.

Una interpretación del incremento de la frecuencia de ocurrencia de estos cisnes y rinocerontes es que el mundo se está alejando de las crisis clásicas y entrando en un contexto de turbulencia. Vale la pena diferenciar estos dos conceptos: las crisis son hechos singulares que amenazan la estabilidad de un sistema y sobre los que deben tomarse decisiones inmediatas; mientras que la turbulencia es un fenómeno duradero que no necesariamente amenaza al sistema, sino que reconfigura sus variables para crear una «nueva normalidad».[1]

Crisis y turbulencia: dos fenómenos diferentes

Fuente: Ansell, C., Sørensen, E., Torfing, J. y Trondal, J. (2025). The challenge of societal turbulence and the need for robust public governance. En C. Ansell, E. Sørensen, J. Torfing y J. Trondal (eds.), Robust public governance in a turbulent era (pp. 1-12). Edward Elgar. https://doi.org/10.4337/9781803928807.00005

La turbulencia como problema público: intensificación de cisnes y rinocerontes

La turbulencia se ha convertido en una condición crónica, endémica y estructural en el entorno de la gobernanza contemporánea. Constituye un problema mayúsculo para el sector público, porque invalida las herramientas y las lógicas tradicionales de la administración.

Las burocracias, otrora diseñadas para entornos estables, estandarizados, jerárquicos y predecibles, quedaron obsoletas. Ante un futuro difícil de prever, las estrategias clásicas de prevención y planificación (basadas en extrapolar tendencias pasadas), así como los planes de contingencia rígidos, pierden su utilidad.

También se ha intensificado la interdependencia entre los sistemas de políticas públicas. Subsistemas o áreas de política que antes funcionaban de manera independiente hoy comienzan a interactuar de manera sorprendente. Esto crea interdependencias que producen resultados «perversos», efectos en cascada y consecuencias imprevistas que cruzan fronteras jurisdiccionales y sectoriales.

Un ejemplo es el accidente de un avión de carga Boeing 747 ocurrido en Ámsterdam en 1992. Inicialmente fue un problema de gestión de emergencias y protección civil debido a que el avión destruyó dos edificios de apartamentos. En respuesta, el alcalde de Ámsterdam, buscando proyectar la imagen de un «Gobierno solidario», prometió brindar atención a largo plazo a los habitantes afectados y, posteriormente, presionó al Gobierno central para que otorgara el estatus de residentes legales a los inmigrantes indocumentados que vivían en los edificios destruidos. Como resultado, los migrantes que no habían sido víctimas comenzaron a movilizarse. Esto transformó el accidente en un grave problema migratorio.

La turbulencia altera el tiempo y el ritmo de la gestión pública. Ocurren desajustes temporales en los que la velocidad del problema supera la de la respuesta gubernamental; para cuando el Gobierno interviene, la naturaleza del problema ya ha cambiado. Esto se observó en la forma como los departamentos de policía de Estados Unidos utilizaban sus estadísticas de criminalidad. Los retrasos en la recopilación, producción y análisis de las estadísticas de delincuencia garantizaban que, para el momento en que las autoridades tenían los datos en sus manos para intervenir, los patrones reales de los delitos en las calles ya habían mutado o diferían significativamente respecto de la información analizada.

Una perturbación menor en una parte del sistema puede producir efectos dominó o contagios que desestabilizan sistemas en todo el mundo.

Causas de la turbulencia

Algunas variables ocasionan la turbulencia global:[2]

Velocidad de la información

El rápido cambio tecnológico y las comunicaciones digitales instantáneas acortan los plazos de respuesta y permiten que las crisis locales o la desinformación alcancen rápidamente escala global. Esto se observó durante el tsunami de 2004. Cuando la catástrofe golpeó a Indonesia, Sri Lanka, India y Tailandia, casi de inmediato los informes comenzaron a circular por internet y las personas afectadas empezaron a utilizar sus teléfonos móviles para llamar a sus familiares en Europa. Varios ministros de Relaciones Exteriores europeos recibieron la primera noticia del desastre por llamadas telefónicas directas de ciudadanos tailandeses. Esto comprimió de forma extrema los plazos de respuesta.

Aumento de la interconexión

Las cadenas de suministro son más largas, las normas más densas y las redes institucionales más intrincadas. Una perturbación menor en una parte del sistema puede producir efectos dominó o contagios que desestabilizan sistemas en todo el mundo. Un caso típico fue el gran apagón de 2003 que afectó a Estados Unidos y Canadá. Tres líneas de transmisión eléctrica en el estado de Ohio entraron en contacto con las ramas de unos árboles y causaron un cortocircuito. Esto desencadenó un efecto dominó incontrolable en la red que terminó por dejar sin suministro eléctrico a unos cincuenta millones de personas en ciudades desde Nueva York hasta Toronto.

Las constantes reformas administrativas, los cambios de liderazgo, los conflictos entre facciones burocráticas y la complejidad de coordinar múltiples niveles de Gobierno alimentan un estado permanente de desorden interno.

Intensificación del conflicto político

La polarización, a menudo exacerbada por movimientos populistas y el nacionalismo, desafía las normas tradicionales de mediación de conflictos, erosiona la confianza pública y vuelve las exigencias políticas mucho más volátiles e impredecibles. Este punto puede ilustrarse con los sucesos previos y posteriores al referéndum sobre el Brexit en el Reino Unido de 2016. Los conflictos de identidad y el descontento cultural fueron aprovechados por movimientos populistas para desafiar el statu quo, polarizando radicalmente a la sociedad y al parlamento británico en dos bandos antagónicos (proeuropeos contra nacionalistas). Además, esta polarización generó exigencias políticas impredecibles y efectos en cascada, como la repentina intensificación de los reclamos por la independencia de Escocia, que alteró por completo la estabilidad del Reino Unido.

Condiciones organizacionales

Las constantes reformas administrativas, los cambios de liderazgo, los conflictos entre facciones burocráticas y la complejidad de coordinar múltiples niveles de Gobierno alimentan un estado permanente de desorden interno. Un ejemplo es la reorganización masiva y el choque entre los grupos burocráticos del sistema de seguridad nacional de Estados Unidos. Como respuesta a la crisis del 11 de septiembre, el Gobierno federal implementó una reforma sin precedentes que consistió en amalgamar 22 agencias gubernamentales de seguridad que antes operaban de forma independiente. Esta decisión produjo una enorme turbulencia interna en la organización, debido al choque entre distintas culturas y tribus burocráticas. Los problemas de coordinación y el desorden interno derivados de esta fusión perduraron durante años, lo que prolongó la turbulencia mucho más allá de la crisis exógena inicial.

Estrategias para crear valor público en contextos de turbulencia

Se han clasificado algunas estrategias a partir de las mejores prácticas de gestión en estos entornos turbulentos:[3]

Estrategias operacionales

• Adaptabilidad: capacidad para movilizar, desmovilizar o reasignar rápidamente recursos humanos y financieros entre diferentes niveles y sectores para satisfacer picos imprevistos de demanda ante cisnes o rinocerontes. Un caso de éxito es la incorporación de voluntarios a la gestión de emergencias en Dinamarca y Noruega. Las autoridades de ambos países logran ampliar rápidamente sus operaciones de respuesta mediante la incorporación estructurada de voluntarios. Para que la adaptabilidad funcione bajo presión, el sistema se basa en la capacitación y certificación previas de los grupos civiles. Esto permite que los gestores profesionales de emergencias integren rápidamente a los voluntarios en el terreno.
• Prototipos y experimentos: en lugar de esperar a tener el plan perfecto, probar soluciones tentativas en la práctica a pequeña escala (pruebas piloto), evaluarlas rápidamente mediante realimentación inmediata y ajustar el rumbo. Un ejemplo que ilustra esta idea es el desarrollo de respiradores durante la pandemia de la covid-19 en Italia. En la primera ola, ante la grave escasez de respiradores y suministros médicos en los hospitales, el sistema de salud nacional colaboró con una empresa emergente de fabricación digital y con comunidades de creadores (do it yourself) para diseñar y probar válvulas impresas en 3D. Mediante rondas creativas e iterativas de prototipos y pruebas rápidas, estas válvulas permitieron transformar máscaras comerciales de esnórquel (tubo de buceo) en máscaras de respiración asistida para los pacientes.
• Modularización: diseño de políticas, organizaciones o sistemas de respuesta en módulos independientes que pueden combinarse, reorganizarse o sustituirse con agilidad sin que el sistema en su conjunto colapse. Un ejemplo es la arquitectura del sistema de gestión de incidencias de la Guardia Costera de Estados Unidos. Su diseño modular permite adaptar rápidamente las operaciones, agregando o eliminando módulos (unidades de respuesta o tareas) según cambien las necesidades de la emergencia. La Guardia Costera utiliza tecnologías y prácticas estandarizadas en todas sus ubicaciones. Durante el huracán Katrina, logró aplicar una estrategia modular de conectar y usar (plug-and-play).

Es perentorio que el Estado venezolano, más allá de su sistema de riesgo civil, se organice según los principios de flexibilidad, rapidez y redundancia.

Estrategias organizacionales

• Redundancia y holgura: mantener recursos en exceso (personal con entrenamiento cruzado, reservas financieras, sistemas de respaldo, entre otros) más allá de lo estrictamente necesario para la eficiencia diaria. La redundancia evita que el fallo de un componente paralice todo el sistema. Casos de éxito se encuentran en los sistemas de pensiones de los Países Bajos, Suecia y Suiza. Para proteger el sistema frente a la incertidumbre, los Gobiernos diseñan una redundancia estratégica con múltiples pilares de pensiones; por ejemplo, combinan el pilar público estatal, los fondos ocupacionales de empresa y los planes de ahorro privados. Esta duplicación intencional de la función de ahorro garantiza que si un pilar fracasa o sufre recortes drásticos debido a una crisis económica o demográfica los otros pilares actúen como sistemas de respaldo que compensen las pérdidas y eviten que el sistema de protección social colapse por completo.
• Hibridación: mezclar lógicas organizativas al combinar la centralización (para mantener el rumbo y la estabilidad) con redes descentralizadas y mercados (para ganar velocidad y captar información local). La promoción de la economía circular ilustra esta estrategia. La transición hacia este modelo no se ejecuta de forma puramente vertical, sino que hibrida la regulación nacional dictada por el Gobierno (jerarquía para fijar el rumbo), con el apoyo a la creación de redes colaborativas y alianzas comunitarias y el estímulo a la comercialización competitiva (lógica de mercado), para que múltiples empresas y actores desarrollen nuevas soluciones sostenibles de forma acelerada.

Estrategias de gestión del tiempo

• Ritmo: utilizar las crisis y la turbulencia como ventanas de oportunidad o aceleradores para superar la inercia institucional y ejecutar reformas que, en tiempos normales, serían políticamente inviables. Un referente histórico es la delegación de competencias a la autoridad central de salud de la Unión Europea por parte de sus Estados miembros durante la pandemia de la covid-19. En tiempos normales, esta cesión de soberanía se consideraría políticamente inviable. Sin embargo, la disrupción masiva de la pandemia y el colapso de los sistemas de salud nacionales actuaron como un choque que abrió una ventana de oportunidad. Los líderes políticos aprovecharon esta emergencia para alterar el ritmo de la gobernanza: aceleraron drásticamente reformas de integración y coordinación sanitaria supranacional que, sin la crisis, habrían sido bloqueadas o pospuestas indefinidamente.

Estrategias cognitivas

• Improvisación estructurada: enseñanza y permiso para que los colaboradores de la organización actúen cuando las reglas son vagas, incompletas o inaplicables. Lejos de ser algo negativo, la improvisación es una habilidad clave en el calor del momento que puede entrenarse previamente mediante simulaciones. Un caso digno de mencionar es la respuesta médica a los atentados ocurridos durante el maratón de Boston en 2013. Los profesionales médicos pudieron improvisar soluciones a problemas específicos e inesperados en el calor del momento, gracias a que los simulacros y entrenamientos previos con víctimas masivas les proporcionaron una estructura de acción básica.

Implicaciones de política pública para Venezuela

El terremoto de La Guaira exige repensar de manera profunda el modelo de gestión pública de Venezuela. En un contexto en el que resulta cada vez más complejo prever los picos de demanda de bienes y servicios, es perentorio que el Estado venezolano, más allá de su sistema de riesgo civil, se organice según los principios de flexibilidad, rapidez y redundancia. Afortunadamente, la experiencia internacional y la investigación sobre turbulencia proponen una arquitectura básica que puede orientar los esfuerzos de reconstrucción. La ventana de reforma está abierta; es obligación de la clase política aprovecharla: se lo deben a las víctimas de la catástrofe y a sus familiares.

Víctor Carrillo y Julio Romero, profesores del IESA

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Notas:

[1] Ansell, C., Sørensen, E., Torfing, J. y Trondal, J. (2025). The challenge of societal turbulence and the need for robust public governance. En C. Ansell, E. Sørensen, J. Torfing y J. Trondal (eds.), Robust public governance in a turbulent era (pp. 1-12). Edward Elgar. https://doi.org/10.4337/9781803928807.00005

[2] Ansell, C., Sørensen, E., Torfing, J. y Trondal, J. (2024). Robust governance in turbulent times. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009433006

[3] Ansell, C., Sørensen, E. y Torfing, J. (2021). The COVID-19 pandemic as a game changer for public administration and leadership? The need for robust governance responses to turbulent problems. Public Management Review, 23(7), 949-960. https://doi.org/10.1080/14719037.2020.1820272