Chile contuvo tres décadas de deterioro habitacional con subsidio a la demanda. México reconstruyó en dos años sin historial previo, con subsidio a la oferta. Venezuela necesita ambos: construcción masiva inmediata y subsidio a la demanda como política de Estado.
Quince años después de «Las lecciones de Chile» —artículo escrito en 2011, un año después del terremoto del Maule—[1] otro sismo obliga a revisar esas lecciones: el doble terremoto que sacudió a Venezuela el 24 de junio de 2026. Ello requiere actualizar el caso chileno y contrastarlo con las reconstrucciones mexicana (1985) y colombiana (1999). Esta revisión condujo a proponer una secuencia de dos fases para la reconstrucción venezolana.
Los terremotos y el estado de la reconstrucción
Al 1 de septiembre, el balance oficial del doble terremoto del 24 de junio en La Guaira asciende a 6.509 fallecidos, 1.579 desaparecidos y 16.740 heridos. Las autoridades reportan 190 edificaciones colapsadas y 856 dañadas, aunque un análisis satelital de la NASA sugiere que el universo de estructuras afectadas podría acercarse a las 58.000.
La vulnerabilidad no fue solo natural. Parte de las estructuras de vivienda social afectadas databa de programas de construcción masiva de la última década. El Colegio de Ingenieros de Venezuela pidió, el 10 de agosto, actualizar la normativa sismorresistente y revisar la planificación urbana.[2]
El Gobierno lanzó el plan Venezuela Renace, con un fondo inicial de 200 millones de dólares y apoyo de la ONU (274 millones movilizados) y el Banco Mundial, cuya evaluación del 23 de julio cuantificó los daños físicos directos en 19.600 millones —el 47 por ciento en vivienda— y advirtió que, sin financiamiento adicional, las obras podrían seguir inconclusas por más de una década.
El economista venezolano Asdrúbal Oliveros calculó que la sola reconstrucción de viviendas requerirá entre 12.000 y 15.000 millones de dólares adicionales, una cifra que empequeñece lo movilizado hasta ahora. Hacia inicios de septiembre, el plan reportaba cerca de 14.000 viviendas rehabilitadas en todo el país —en su mayoría reparaciones de estructuras existentes, no construcción nueva— frente a las 25.000 viviendas nuevas que el Gobierno consideraba necesarias solo para la pérdida directa por el sismo, sin contar el déficit estructural previo de 2,2 millones de viviendas que la Cámara Venezolana de la Construcción calculaba antes del desastre.
La brecha entre lo movilizado y lo requerido es, en sí misma, la primera restricción de diseño de cualquier plan de reconstrucción. Probablemente seguirá moviéndose junto con el contexto político y económico del país, hoy en plena renegociación de su relación financiera con Washington.
Chile: subsidio a la demanda como control de daños
En 2011 el modelo chileno fue resumido en tres pilares: financiamiento estable (la unidad de fomento, indexada a la inflación, más seguridad jurídica), subsidio radicado en la familia —no en la constructora, que solo cobra contra obra entregada— y competencia entre constructoras privadas. El segundo pilar es el que mejor explica por qué el resultado del modelo es transparencia y disciplina y reduce el espacio para la discrecionalidad política en la asignación de recursos: el subsidio pertenece al beneficiario, no al ejecutor.
En la práctica, la Entidad Patrocinante —también llamada Entidad Desarrolladora, una organización privada intermedia distinta del Estado y de la constructora— agrupa a varias familias en un comité con personalidad jurídica única, las asesora en lo legal, social y técnico, ubica el terreno y desarrolla el proyecto; pero no decide en su nombre: presenta varias constructoras a las familias y son ellas quienes eligen con cuál avanzar y cuál proyecto aprobar. Todo el proceso opera bajo la supervisión del Ministerio de Vivienda, organismo regulador de todo el sistema.
El terremoto del Maule (2010, magnitud 8,8) puso a prueba este esquema: de casi 10.000 edificios de más de tres pisos construidos entre 1985 y 2010 en zonas sísmicas, solo cinco colapsaron. La reconstrucción avanzó con celeridad —127.000 familias atendidas en poco más de un año, dentro de una meta de 220.000 subsidios— porque el país ya operaba subsidios a la demanda desde 1977, 33 años antes del sismo.
Esa rapidez no fue un logro improvisado, sino el resultado de una institucionalidad arraigada, que en 2011 se consolidó en el Decreto Supremo 49: Fondo Solidario de Elección de Vivienda, que integró programas previos y puede cubrir hasta el total del valor de la vivienda para el tramo más vulnerable. Cinco años después, el DS19 de integración social combina subsidio parcial con crédito hipotecario para exigir que los proyectos mezclen familias de distintos niveles de ingreso.
Los datos posteriores muestran algo más interesante que un éxito simple: un control de daños. Desde 2011, el déficit habitacional chileno se ha mantenido estable, entre 480.000 y 613.000 viviendas según el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Esa estabilidad ocurre pese a un deterioro real en la capacidad de compra: el índice precio-ingreso (PIR) —que compara el precio promedio de la vivienda con el ingreso familiar anual, de modo que un valor mayor significa menor capacidad de compra— subió de 2,33 en 2000 a un máximo de 7,15 en 2020 y cerró en 5,71 en 2022, todavía por encima del umbral de asequibilidad (PIR = 5).
La disparidad regional es marcada: el norte del país (Antofagasta) muestra una asequibilidad considerablemente peor que el sur (La Araucanía). El programa DS49 otorga en promedio unos 35.000 subsidios al año; sumado a los demás programas habitacionales, ese volumen ha bastado para frenar el crecimiento del déficit, pero no para cerrarlo.[3]
El poder de compra de las familias chilenas se deterioró entre 2000 y 2020. Sin el subsidio a la demanda, ese deterioro se habría traducido en un déficit mucho mayor que el observado. La evolución del DS49 entre 2012 y 2024 documenta que el déficit habitacional nacional dejó de crecer aceleradamente a partir de 2012 y muestra una leve disminución desde 2017.[4] Sostener el subsidio durante quince años continuos, no solo lanzarlo, fue lo que evitó ese daño mayor.
El proceso chileno tuvo, sin embargo, asimetrías notorias: la reconstrucción del patrimonio y de los cascos históricos avanzó mucho más lentamente que la vivienda nueva y proyectos con condiciones de origen similares tuvieron trayectorias muy distintas según la gestión municipal. La solidez del modelo no garantizó homogeneidad territorial.
Índice precio-ingreso en Chile, 1998-2022
Nota: valores por encima de 5 indican asequibilidad reducida.
Fuente: Molina, A. E. (2025). Evaluación de los fundamentos económicos del Fondo Solidario de Vivienda DS49 y su eficiencia en la reducción del déficit habitacional entre 2012 y 2024. Trabajo de investigación inédito, con datos de Déficit Cero (s. f.). Price-income ratio (PIR). trayectoriavivienda.deficitcero.cl/price-income-ratio
Otras situaciones similares exitosas
Venezuela no tiene un historial comparable. ¿Qué hacer cuando un país no cuenta con una cultura arraigada de subsidio a la demanda? En Latinoamérica, dos precedentes adicionales al de Chile muestran dos caminos distintos de acuerdo con sus características de historial institucional y programas habitacionales.
México, tras el terremoto de 1985 (magnitud 8,1, con epicentro en el Pacífico y daños concentrados en Ciudad de México), no tenía un mercado de subsidios activo: el modelo imperante era de construcción y crédito estatal directo. En vez de vales redimibles ante un Estado sin trayectoria —que ninguna constructora habría aceptado a cambio de la promesa de cobrar después— el Gobierno expropió más de 8.500 predios en el centro histórico y ejecutó directamente la obra a través del Programa de Renovación Habitacional Popular, financiado por el fideicomiso Fonhapo, pagando a las constructoras contra avance físico.
El Gobierno reconstruyó más de 40.000 viviendas para unas 250.000 personas en menos de dos años.[5] La legitimidad no vino de un mercado probado (no existía), sino de dos fuentes alternativas: 1) la negociación directa y pública entre el Gobierno y organizaciones de damnificados, formalizada en el Convenio de Concertación Democrática de mayo de 1986, y 2) el uso de la expropiación como herramienta de Estado. El caso tiene sus límites: un programa acotado a un área pequeña y densamente urbana y una capacidad de expropiación de la que no todos los países disponen con la misma legitimidad. Casi cuatro décadas después, buena parte de esas viviendas arrastra mantenimiento diferido.
Colombia, en cambio, sí pudo usar subsidio a la demanda en la reconstrucción del Eje Cafetero (1999) porque ya llevaba ocho años operando con mecanismos similares. El fondo Forec delegó la ejecución en 32 organizaciones intermedias —ONG, cámaras de comercio, universidades y la Federación Nacional de Cafeteros en el área rural— cada una responsable de un territorio, bajo supervisión técnica y financiera centralizada.
Repararon o reconstruyeron 130.000 viviendas y construyeron 16.700 nuevas con título definitivo, con costos administrativos de apenas el 5,4 por ciento del presupuesto y sin un solo caso de corrupción comprobado en tres años.[6] Tampoco fue un caso perfecto: dos décadas después persisten barrios de reubicación sin legalizar y la diversificación económica de la región avanzó más lentamente que la reconstrucción física.
No hay un modelo superior a otro, sino dos modelos que contrastan en su naturaleza. El subsidio a la demanda produce resultados difíciles de igualar en claridad, transparencia y beneficios sociales, legales y técnicos para las familias. Pero es difícil implementarlo en una situación de crisis como la que deja un terremoto, cuando el país no cuenta con una cultura arraigada sobre su funcionamiento técnico ni con el marco jurídico que lo sostiene.
En ausencia de esa cultura, alguien —el Estado o un fondo multilateral con desembolso verificado— debe asumir el riesgo de pagar contra obra entregada, designar constructoras, ubicar terrenos y establecer la relación con los beneficiarios finales. En otras palabras, el Estado asumiría labores que, en otras circunstancias, empresas o instituciones privadas desarrolladoras podrían realizar.
¿Por qué Venezuela es un caso más difícil?
Venezuela combina, además, varias dificultades que Chile, Colombia ni México enfrentaron juntas:
- Llega a la emergencia sobre una crisis humanitaria preexistente: cerca de 7,9 millones de personas requerían asistencia humanitaria a comienzos de 2026, según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA), por lo que la reconstrucción no puede diseñarse como un programa aislado, sino como parte de una respuesta más amplia.
- No tiene banca hipotecaria activa ni programas estatales, sociales o privados que dinamicen la construcción de vivienda: el subsidio inicial deberá aproximarse al total del valor de la vivienda, financiado con recursos externos, no con crédito interno.
- Las empresas de construcción nacionales han perdido capacidad de reacción y ejecución: de acuerdo con cifras de la Cámara Venezolana de la Construcción, el aporte del sector al PIB se ha reducido en más del 90 por ciento desde 2012.
- Arrastra un déficit estructural previo de 2,2 millones de viviendas —cifra de la Cámara Venezolana de la Construcción— agravado por autoconstrucción sin supervisión técnica en laderas de riesgo: las mismas zonas de La Guaira golpeadas por los aludes de 1999 y el sismo de 2026.
- Su financiamiento depende de la confianza que depositen organismos multilaterales en la transparencia del proceso, en un contexto de activos congelados y sanciones que apenas comienza a moverse.
- La normativa sísmica ha presentado fallas en la fiscalización de su correcta implementación a lo largo del tiempo, como mostró el daño sufrido por edificaciones durante el sismo reciente.
- Enfrenta un alto riesgo de manejo político de la ayuda: sin un mecanismo de subsidio directo y verificable, la reconstrucción puede convertirse en instrumento de control sobre la población más vulnerable.
En paralelo a la fase de emergencia, es necesario construir la institucionalidad de un sistema de subsidio a la demanda permanente.
Una secuencia para Venezuela
Se proponen dos líneas de acción en paralelo, no sucesivas.
Fase de emergencia (0-4 años)
- Un censo único de daños, con clasificación técnica auditable por colegios de ingenieros y organismos internacionales, para evitar el conflicto de confianza que ya se observa en algunos barrios.
- Vivienda modular instalada en un plazo de seis meses como puente, mientras avanza la construcción masiva definitiva —edificaciones tipo ya aprobadas y con ingeniería probada, replicadas en proyectos de 500 a 800 viviendas para maximizar volumen, contratadas por subsidio a la oferta y pagadas contra avance de obra, no contra promesa.
Los más de cien campamentos transitorios actuales deben concebirse expresamente como eso —transitorios— con estándares mínimos de servicios y un cronograma de tránsito hacia la vivienda definitiva desde su apertura, para evitar que se conviertan, como ha ocurrido en otros procesos latinoamericanos, en asentamientos permanentes de facto.
La distinción de plazos es importante: toda la vivienda modular debe quedar instalada en seis meses, pensada para permanecer hasta cuatro años mientras se completan los conjuntos definitivos, que con su infraestructura urbana asociada tardan típicamente entre dos y medio y tres años, incluso en procesos bien gestionados. Comunicar esa secuencia con claridad evita la frustración que generan promesas de vivienda definitiva en plazos técnicamente inalcanzables.
Esa escala —miles de viviendas simultáneas en un plazo comprimido— excede la capacidad de la industria nacional actual y obliga a recurrir a empresas, nacionales o extranjeras, con trayectoria comprobada en la ejecución de vivienda social a gran escala. La selección debe limitarse a quienes puedan demostrar haber desplegado en años recientes proyectos de tamaño comparable en calidad y cantidad, no a quienes ofrezcan desarrollar esa capacidad sobre la marcha.
Para dimensionar la inversión que exige esta primera etapa, se utiliza como referencia la meta de 25.000 viviendas anunciada por el Gobierno; la cifra real deberá determinarse con precisión a partir del censo de daños requerido, según el daño de cada vivienda y el número de estructuras que efectivamente colapsaron. Con base en cálculos para programas de esta escala, el costo de esas 25.000 viviendas nuevas se estima en unos 2.500 millones de dólares a lo largo de cuatro años —cifra que podría llegar hasta 2.800 millones según las condiciones de los terrenos y las localidades donde se desarrollen los proyectos— más unos 300 millones adicionales para instalar 25.000 soluciones habitacionales provisionales —con servicios básicos de agua y electricidad— mientras se completa la vivienda definitiva.
Esa cifra no exige el desembolso simultáneo de todos los fondos. La inversión puede distribuirse en tramos anuales, lo que reduce la presión de financiamiento inicial y facilita coordinar múltiples fuentes en paralelo. Aun así, la cifra resulta más de cinco veces superior a lo movilizado hasta ahora por el Gobierno venezolano y la ONU juntos, una referencia más realista de la escala de financiamiento que exige incluso esta primera etapa.
Cronograma de desembolsos para las 25.000 viviendas definitivas
(millones de dólares)
Esta escala de ejecución exige que los permisos sean aprobados por revisores técnicos independientes, privados y acreditados ante las ingenierías municipales —una figura similar a la que ya opera en Chile— con mecanismos de auditoría y penalización en caso de incumplimiento normativo: una suerte de inspectores del desarrollo de los proyectos en todas sus disciplinas, no solo al momento del permiso sino durante toda la ejecución. A eso debe sumarse divulgación pública de diseños y presupuestos, y auditoría externa permanente, similar a la que la Contraloría colombiana ejerció sobre el Forec, sin que se comprobara un solo caso de corrupción en tres años. La escala de la obra requiere una escala equivalente de escrutinio técnico.
La atención social a las familias —censo, acompañamiento, verificación de necesidades— debe recaer, mientras tanto, en organizaciones humanitarias con presencia y confianza comunitaria ya construidas en Venezuela: Cáritas Venezuela, Cruz Roja Venezolana, Unicef, Ayuda en Acción, entre otras. Esa experiencia de campo es insumo, no estructura, de la institucionalidad permanente que debe construirse en paralelo.
El subsidio a la demanda produce resultados difíciles de igualar en claridad, transparencia y beneficios sociales, legales y técnicos para las familias.
Política de Estado, a partir del año 1
En paralelo a la fase de emergencia, es necesario construir la institucionalidad de un sistema de subsidio a la demanda permanente. Las entidades desarrolladoras —probablemente ligadas, en un inicio, a constructoras o gestoras inmobiliarias con incentivo económico explícito y no a fundaciones benéficas sin ese estímulo— asumirían progresivamente la función de agrupar la demanda, asesorar a las familias y conectarlas con proyectos concretos, apoyándose en la experiencia de campo acumulada durante la fase de emergencia por las organizaciones humanitarias que conocen a las comunidades pero carecen del incentivo económico para desarrollar proyectos, tramitar permisos y negociar terrenos. Una unidad de cuenta estable para contratos y subsidios —viable hoy en dólares, dada la dolarización de facto de buena parte de la economía venezolana— evitaría el problema que hundió los primeros intentos chilenos previos a 1977: créditos indexados a una inflación que termina por hacerlos incobrables.
Las zonas de desarrollo prioritario —polígonos donde se simplifican y aceleran los permisos de construcción social a cambio de que el suelo se destine efectivamente a ese fin— se definirían a partir de un levantamiento geotécnico de riesgo, un catastro de predios disponibles con acceso vial y a servicios básicos y la centralización de sus permisos en el Ministerio del Poder Popular para el Hábitat y Vivienda —el organismo que hoy conduce la política de tierras de la Gran Misión Vivienda Venezuela— con plazos máximos de respuesta. A diferencia de la fase de emergencia, esta segunda línea debe pensarse a escala nacional, frente a los 2,2 millones de viviendas del déficit estructural previo, cifra de la Cámara Venezolana de la Construcción.
Proyectos de 250 a 400 viviendas en edificios de cuatro a cinco pisos sin ascensor —el tamaño más eficiente en costo según la experiencia chilena— reemplazarán gradualmente los proyectos masivos de la fase de emergencia. Este análisis se concentra en las viviendas que se sustituirán por completo debido a los daños sufridos. Las estructuras con daño parcial reparable requerirían, en cambio, un mecanismo distinto: posiblemente vouchers para materiales y asistencia técnica que repliquen los programas chilenos de ampliación y mejoramiento.
Ninguno de estos instrumentos funcionará sin permanencia política. Un sistema de subsidios crea la confianza que el sector construcción y la banca necesitan para invertir a esta escala si sus reglas sobreviven a los cambios de Gobierno, ancladas en una ley, no en el nombre de una misión con vigencia de un período presidencial.
La experiencia chilena reciente es, en este punto, una advertencia útil: incluso un país con mercado hipotecario desarrollado no ha logrado cerrar su déficit con subsidios anuales equivalentes a una fracción menor de las familias afectadas. Venezuela necesita planificar esta segunda línea como un programa multianual y como una política de Estado por encima de los períodos gubernamentales, con metas explícitas y financiamiento comprometido por etapas, en lugar de prometer una solución inmediata que después no pueda sostenerse fiscalmente.
Oferta primero, demanda después
El modelo chileno de subsidio a la demanda ofrece una meta correcta para Venezuela, pero no su punto de partida, pues exige un historial de confianza entre el Estado, el sector privado y las familias. A lo largo del tiempo, los países han instaurado programas habitacionales permanentes que se transforman en cultura: Chile durante 33 años y Colombia durante ocho.
El punto de partida para Venezuela puede ser el subsidio a la oferta: ejecución directa y pago contra obra entregada, en la línea del México de 1985, con la participación de empresas de construcción nacionales y extranjeras capaces de mostrar experiencia comprobada a la escala que exige la emergencia con un régimen de inspecciones técnicas y auditorías externas estrictas. En paralelo, es necesario construir las instituciones que permitan migrar hacia el subsidio a la demanda como política de Estado.
Solo entonces la familia damnificada dejará de ser receptora de una obra ajena para convertirse, como ya ocurre en Chile, en cliente de su propia reconstrucción. Sostener esta secuencia, resguardada de la tentación electoral de cada Gobierno de turno, es la condición que puede convertir la ayuda internacional actual en una solución habitacional duradera.
Carlos Alberto Molina M., profesor del IESA y socio director del Grupo Democorp
Carlos Ignacio Molina M., presidente ejecutivo del Grupo Democorp
Notas:
[1] Molina M., C. A. y Molina M., C. I. (2011). Las lecciones de Chile. Debates IESA, XVI(2), 10-17.
[2] Infobae (2026, 10 de agosto). Colegio de Ingenieros de Venezuela pide actualizar normas sismorresistentes tras terremoto. https://www.infobae.com/america/agencias/2026/08/10/colegio-de-ingenieros-de-venezuela-pide-actualizar-normas-sismorresistentes-tras-terremoto/
[3] Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. (s. f.). Subsidios DS19 y DS49. https://www.minvu.gob.cl/beneficio/vivienda/subsidio-de-integracion-social-y-territorial-ds19/ y https://www.minvu.gob.cl/beneficio/vivienda/subsidio-para-comprar-una-vivienda-construida-de-hasta-950-uf-ds49/
[4] Molina, A. E. (2025). Evaluación de los fundamentos económicos del Fondo Solidario de Vivienda DS49 y su eficiencia en la reducción del déficit habitacional entre 2012 y 2024. Asociación de Desarrolladores de Viviendas Sociales de Chile. https://advschile.cl/documentos/
[5] Connolly, P. (2010). La política de reconstrucción habitacional después de los sismos de 1985: ¿Un modelo a seguir? Ponencia presentada en el XI Simposio Nacional de Ingeniería Sísmica «A 25 años del sismo del 85: aprendizaje, conciencia y prevención». Sociedad Mexicana de Ingeniería Sísmica.
[6] Banco Interamericano de Desarrollo (s.f.). Reconstrucción de la región cafetalera de Colombia. https://www.iadb.org/es/noticias/reconstruccion-de-la-region-cafetalera-de-colombia
