Analizar el entorno regulatorio: tarea obligatoria en Venezuela

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Fotografía: Pixabay.

La turbulenta dinámica regulatoria hace de su seguimiento una tarea obligatoria para todo gerente. Un buen análisis del entorno actual requiere entender las regulaciones asociadas con el llamado socialismo del siglo XXI.

Anabella Abadí M. y Carlos García Soto / Julio-diciembre 2017


Un requisito fundamental para toda empresa es entender de la mejor manera posible su entorno regulatorio. Como explica Pavel Gómez (2008: 15), la regulación es el modo como el Estado interviene para corregir las fallas de los mercados; esto es, para forzar a individuos, organizaciones e industrias a hacer un mejor uso de los recursos económicos. Se supone que, de esta manera, la sociedad podría reducir efectos indirectos indeseables y obtener ahorros que podrían ser utilizados para inversiones o gastos en otras áreas importantes de la economía.

Las regulaciones son competencia del Poder Legislativo (con leyes que impactan la actividad económica) y del Poder Ejecutivo (mediante la administración pública que ordena, supervisa y sanciona la actividad económica de los particulares). El Poder Ejecutivo tiene también un papel relevante en la regulación de la actividad de la empresa, por medio de decretos-leyes o reglamentos, que pueden eventualmente complementar la regulación dictada por el Poder Legislativo. La regulación es, en resumen, la actividad estatal que consiste en establecer reglas jurídicas que condicionan la actividad económica realizada por los particulares.

El entorno regulatorio puede ser definido como el conjunto de regulaciones (dictadas o que podrían ser dictadas por el Estado) que pueden incidir directa o indirectamente en el funcionamiento de una empresa. Es necesario identificar la situación concreta en que se encuentra la empresa para determinar los riesgos y las oportunidades relacionados con las regulaciones, y el efecto que pueden tener en su actividad.

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Entorno regulatorio: elementos para su análisis

El entorno regulatorio puede ser definido como el conjunto de regulaciones (dictadas o que podrían ser dictadas por el Estado) que pueden incidir directa o indirectamente en el funcionamiento de una empresa. Es necesario identificar la situación concreta en que se encuentra la empresa para determinar los riesgos y las oportunidades relacionados con las regulaciones, y el efecto que pueden tener en su actividad.

La complejidad del entorno regulatorio depende del número y la calidad de los factores que inciden en el contexto donde se desenvuelve la empresa. Como advierte Blanco (2012: 51): «La complejidad del entorno es una función del número de “cosas” simultáneas que suceden en él… Un incremento del número de eventos interrelacionados provenientes del entorno dificulta su interpretación, dado su efecto simultáneo en las organizaciones…».

Actividad económica, regulación y entorno regulatorio son tres conceptos íntimamente vinculados. La actividad económica es el objeto de la regulación que el Estado dicta. El análisis del entorno regulatorio es el estudio del conjunto de consecuencias, para esa actividad económica, derivadas de la regulación dictada o que pudiera dictarse. La actividad económica de una empresa se verá impactada directamente por el entorno regulatorio al que está sujeta; por ejemplo, el entorno regulatorio puede incentivar o desincentivar una parte o toda la actividad económica (Gómez, 2008). El análisis no debe restringirse a las regulaciones estatales, sino que debe abarcar también los «condicionantes» del entorno regulatorio; es decir, los factores que pueden influir directa o indirectamente para que el Estado dicte o no una determinada regulación general o especial. Como explica Blanco (2017: 5):

El análisis de entorno parte de la descripción del sector donde se desempeña una organización (competidores, clientes, proveedores), aunada al estudio de las características de la región geográfica que sirve como sede de las operaciones (situación económica, social, política y tecnológica). La interacción simultánea de estos elementos o variables produce una mayor o menor «turbulencia del entorno».

El análisis del entorno regulatorio es, en resumen, un instrumento para evaluar las implicaciones de una regulación estatal —actual o esperada— para la actividad de la empresa.

 

Venezuela y su entorno regulatorio

El Estado venezolano, desde mediados del siglo pasado, se ha convertido en un «Estado regulador»: los poderes Legislativo y Ejecutivo han dictado toda clase de normas generales y específicas para controlar la actividad económica. Ese entramado de regulaciones puede ser clasificado según el esquema sugerido por Gómez (2008), quien agrupa los principales instrumentos de regulación en cuatro categorías básicas: regulación de precios, regulación de la oferta, regulación laboral e intervención directa.

La empresa en Venezuela se rige no solo por un conjunto de normas generales, como el Código de Comercio o el Código Civil, sino también por un conjunto, a veces desordenado, de normas sectoriales. Por ejemplo, los sectores de banca y seguros están sometidos a disposiciones reglamentarias específicas y detalladas, las cuales invaden ámbitos que deberían ser propios de la libre decisión de los prestadores y usuarios de tales servicios. Similares situaciones ocurren en otros sectores como telecomunicaciones o de educación, por ejemplo.

El entorno regulatorio en Venezuela es, además de complejo, inestable debido a dos factores: por una parte, está atado a los vaivenes de la política, y por la otra, depende del flujo del ingreso petrolero. Sobre este último aspecto señala Gómez (2009: 14):

Una gran volatilidad de los ingresos del país y cambios intempestivos de las regulaciones generan un riesgo que se manifiesta en forma de oportunidades de oro (riesgo positivo) y amenazas de muerte súbita (riesgo negativo). Esto se refleja en la aparición en el escenario de inmensas y efímeras ganancias, por un lado, y, por el otro, pérdidas devastadoras. Un ambiente donde ocurre a menudo e intempestivamente este tipo de eventos se denomina un entorno turbulento.

Además, el entorno regulatorio venezolano se ha visto influido desde 1999 por los planteamientos ideológicos que ha impulsado el gobierno; particularmente a partir de 2005, con la aplicación de la doctrina conocida como «socialismo del siglo XXI». Esa doctrina establece la intervención indiscriminada del Estado en la libertad económica y el derecho de propiedad. El control cambiario y el control de precios constituyen limitaciones graves de la libertad económica (Abadí y García, 2015). Mientras que sobre el derecho de propiedad ha pesado una política de expropiación cuyo alcance es difícil de precisar.

Tal entramado de normas no se aplica de modo regular. La arbitrariedad puede tener su origen en una errónea interpretación de la norma o en su aplicación, por ignorancia, retaliación (económica o política) o corrupción. La arbitrariedad en la aplicación de la norma se ve agravada por la falta de independencia del Poder Judicial, que sistemáticamente se niega a controlar la actividad del Estado regulador (Canova, Herrera, Rodríguez y Graterol, 2014). Esto implica que, en el análisis del entorno regulatorio, no basta con un examen aséptico de la normativa. Es necesario un estudio de los modos ortodoxos y heterodoxos de interpretación y aplicación de normas generales y especiales.

Un buen ejemplo de arbitrariedad se encuentra en la Ley Orgánica de Precios Justos. La manera como fue redactada, sus posteriores modificaciones y la experiencia de la aplicación de las previas leyes y regulaciones de precios y divisas en general, mostraron múltiples dificultades: retardo regulatorio, aplicación selectiva y ausencia de una «zona de seguridad».

Cada sector de la economía ha sido objeto de regulaciones con impactos negativos. Resalta, por ejemplo, la hiperregulación del sector agrícola: Carlos Machado-Allison precisó que para marzo de 2014 había «alrededor de 32 a 34 normas y leyes que tiene que cumplir un productor [agrícola] para poder ocuparse de su negocio» (CNN en Español, 2014).

La política de intensa regulación se ha manifestado, entre otras desviaciones, en que el Estado utilice la regulación como parte del discurso político contra la empresa privada e, incluso, la dirigencia empresarial. Piénsese, por ejemplo, en los sectores de la construcción e inmobiliario. En junio de 2009 se dictó la Resolución No. 110 (Gaceta Oficial No. 39.197 del 10 de junio de 2009), mediante la cual —en los contratos que tengan por objeto la adquisición de viviendas, suscritos o por suscribirse por los sujetos comprendidos en el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat— se prohíbe el cobro de cuotas, alícuotas, porcentajes o sumas adicionales de dinero, basadas en la aplicación del índice de precios al consumidor o cualquier otro mecanismo de corrección monetaria o ajuste por inflación. El resultado fue:

… la intervención de docenas de empresas [de construcción], acusaciones penales, paralizaciones, reintegros, confiscaciones y expropiaciones… los procesos penales no dieron lugar a condenas contras los constructores afectados; ni siquiera se declaró formalmente que se hubieran cometido ilícitos, pero sus propiedades pasaron al Estado venezolano por la fuerza y sin mediar indemnizaciones (Lares, 2014: 180).

Estas medidas se profundizaron con la aprobación de la Ley contra la Estafa Inmobiliaria en 2012, que legitimó al gobierno para intervenir «decenas de empresas de construcción en todo el país, acusaciones penales contra sus propietarios y la confiscación tanto de los desarrollos que ejecutaban como de los equipos de construcción» (Lares, 2014: 180).

Las regulaciones también han sido utilizadas por el gobierno para responsabilizar a la empresa privada de la crisis. Por ejemplo, con la llegada de Nicolás Maduro a la Presidencia en abril de 2013, comienza el impulso de la narrativa sobre una «guerra económica» como causante de los problemas de inflación y escasez, que es usada para justificar la llamada «ofensiva económica», bajo cuyo paraguas se establecieron nuevos controles para la fijación de precios.

No parece sorpresivo, pues, que el complicado entorno regulatorio nacional, siendo tan amplio y su aplicación tan arbitraria, constituya a la larga uno de los principales factores que disuaden la inversión nacional y extranjera. En su informe anual Doing business 2018, el Banco Mundial (2017) analiza las regulaciones que mejoran y limitan la actividad de los negocios. Venezuela quedó ubicada como la tercera peor economía del mundo para hacer negocios, solo superada por Eritrea y Somalia, y la peor para comenzar un nuevo negocio.

El Informe global de la competitividad del Foro Económico Mundial (2017) evalúa los factores y las instituciones clave para mejorar la productividad, que a su vez es el principal determinante del crecimiento a largo plazo y un factor esencial en el crecimiento económico y la prosperidad. En el reporte correspondiente al período 2017-2018, Venezuela quedó ubicada como la décimo primera economía menos competitiva del mundo. Los factores más problemáticos para hacer negocios fueron: las regulaciones cambiarias, la inestabilidad de las políticas públicas, la burocracia gubernamental ineficiente, las regulaciones laborales restrictivas y las regulaciones impositivas.

Según Corrales y Penfold (2012: 99-101) «la inversión privada se estancó, en gran parte, porque el gobierno hizo muy poco, más allá del estímulo fiscal, para crear un entorno amigable a los negocios». Además, las políticas económicas de apertura a la importación y de regulación empresarial poco amigable llevaron «a que la industria privada se redujera»; mientras que el crecimiento registrado por algunas empresas del sector privado se debió, en gran medida, a «favores económicos concedidos a privilegiados», a que «los contratos del Estado con el sector privado se otorgaban sin ningún tipo de licitación» y a «fusiones y adquisiciones, entre las cuales figuraban diversas personas y empresas políticamente vinculadas con el gobierno».

Durante muchos años los disuasivos a la producción local fueron compensados por estímulos fiscales basados en los ingresos petroleros. Pero esos ingresos resultaron insuficientes —incluso antes de la caída del barril en 2014— y, por lo tanto, no hay sector de la economía venezolana que muestre números positivos de forma sostenida y sostenible.

 

Gerencia y análisis del entorno regulatorio en la Venezuela actual

El gerente es responsable de identificar los riesgos que se deriven de los asuntos legales y regulatorios que interesan a la empresa. Para ello necesita adquirir herramientas que le permitan realizar un análisis pertinente del entorno regulatorio.

Esas herramientas permitirán al gerente tener el criterio y la sensibilidad para medir adecuadamente el «riesgo regulatorio» al cual se encuentra sometida o puede verse sometida la empresa. El gerente que sabe identificar el riesgo regulatorio sabrá anticiparse a las situaciones de exposición, para alertar a la empresa, y sabrá reaccionar adecuadamente a situaciones que afecten súbitamente el entorno regulatorio. Como señala Gómez (2008: 15):

Para actuar en un ambiente regulado es preciso entender tanto las motivaciones como las características de la regulación. Si bien entender las regulaciones muchas veces no evita ni mitiga sus efectos, sí ayuda a las empresas a actuar de manera anticipada para ser menos vulnerables y aprovechar ventajas internas y externas.

El «reconocimiento» de los riesgos es un elemento fundamental en el análisis de entorno, como advierte Najul (2009: 17):

Reconocer el universo de los riesgos que pueden afectar a la empresa es el primer paso que debe dar su gerencia para controlarlos. Tal censo requiere no sólo entender a cabalidad el origen de los eventos que crean problemas sino, además, determinar con precisión la forma en que impactan al patrimonio. Para ello, es necesario elaborar una clasificación que cumpla un conjunto de condiciones que aseguren un análisis ordenado y sin contradicciones.

Un gerente que logre la perspicacia necesaria para identificar los riesgos legales y regulatorios en su justa dimensión podrá alertar oportunamente a la empresa para que adopte las decisiones correspondientes.

La consecuencia de una educada sensibilidad para la identificación de riesgos legales y regulatorios es la capacidad para alertar a la empresa de tales riesgos, actuales o potenciales, para que pueda anticiparse a situaciones de peligro o mitigar sus efectos. Para ello es muy importante que el gerente sepa calibrar la oportunidad y la intensidad del riesgo. Un gerente que sistemáticamente falle en alertar a la empresa de los riesgos regulatorios la expondrá innecesariamente a situaciones de riesgo. A la inversa, un gerente que no sepa medir la verdadera gravedad del riesgo regulatorio perderá credibilidad: la empresa verá en sus advertencias llamados de alerta sin fundamento sólido.

Un análisis adecuado del entorno regulatorio permitirá encontrar oportunidades de negocio donde aparentemente no existen. Un gerente perspicaz podrá encontrar los intersticios por los cuales sugerir nuevos negocios a la empresa, aun en un entorno regulatorio adverso (Jaén y Malavé, 2009).

 

Análisis del entorno regulatorio: ¿por dónde empezar?

El punto de partida para hacer un buen y oportuno análisis de entorno regulatorio es el seguimiento permanente —preferiblemente diario— de los asuntos y anuncios de regulaciones. Para esto es recomendable la revisión diaria de la Gaceta Oficial y el seguimiento de los discursos de actores clave del gobierno, cuyas declaraciones —oficiales y extraoficiales— pueden ofrecer alerta temprana a potenciales ajustes de regulaciones. Ahora bien, este proceso requiere eficiencia y lograr un equilibrio entre el tiempo dedicado al análisis de la información regulatoria y todas las demás tareas gerenciales que no deben ser descuidadas. Para esto, la práctica, la disciplina y el uso de las herramientas tecnológicas disponibles serán clave. Algunas recomendaciones útiles son las siguientes:

  • Usar documentos compartidos (por ejemplo, Google Docs, herramienta gratuita) para registrar puntos de información de revisión regular, tales como fechas de interés de la Gaceta Oficial, fechas de anuncios regulatorios y fechas prometidas para la discusión de modificaciones de normas. Conviene también indicar la relevancia de cada punto de información.
  • Revisar el sumario de la Gaceta Oficial, que se puede conseguir en cuentas de Twitter como @GacetaOficial.
  • Usar herramientas que alerten sobre noticias de interés (por ejemplo, Google Alerts, herramienta gratuita).
  • Crear listas en Twitter por áreas de interés, para hacer seguimiento a actores y portales de noticias clave.

 

La necesidad de analizar un entorno volátil

El entorno de la empresa en Venezuela es volátil y muy difícil de predecir. En ese entorno, el aspecto regulatorio tiene un papel fundamental. Y si bien el entorno regulatorio es difícil de escrutar, sobrevivir en el mundo empresarial venezolano requiere un constante esfuerzo de análisis e interpretación de la regulación dictada, y de la que pudiera eventualmente dictarse.

 

Referencias

  • Abadí, A. (2016): «Socialismo del siglo XXI y su visión sobre la propiedad productiva privada: evolución de las relaciones económicas público-privadas entre 1999-2015 y los retos que plantea». En K. Krispin (comp.): Los retos de la Venezuela del siglo XXI. Caracas: Capítulo Venezolano del Club de Roma.
  • Abadí, A. y García, C. (2015): «¿Qué ha pasado en 12 años de control de precios?». Prodavinci: http://prodavinci.com/blogs/que-ha-pasado-en-12-anos-de-control-de-precios-una-reflexion-desde-2003-hasta-2015-por-anabella-abadi-y-carlos-garcia-soto/.
  • Abadí, A. y García, C. (2016): De la Segunda Guerra Mundial a la «guerra económica»: el control de precios en Venezuela (1939-2015). Caracas: Cedice, Universidad Católica Andrés Bello y Universidad Monteávila.
  • Abadí, A. y Obuchi, R. (2014): «Ley de Precios Justos: ¿más de lo mismo?». Prodavinci: http://prodavinci.com/2014/02/03/actualidad/ley-de-precios-justos-mas-de-lo-mismo-richard-obuchi-y-anabella-abadi/
  • BCV (2016): «Resultados del índice nacional de precios al consumidor, producto interno bruto y balanza de pagos: cuarto trimestre de 2015-cierre del año 2015». Banco Central de Venezuela: www.bcv.org.ve/Upload/Comunicados/aviso180216.pdf.
  • BCV (2017): «Información estadística: agregados macroeconómicos». Banco Central de Venezuela: http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp.
  • Banco Mundial (2017): «Doing business 2018: reforming to create jobs». The World Bank: http://www.doingbusiness.org/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Annual-Reports/English/DB2018-Full-Report.pdf.
  • Blanco, E. (2012): «Tener éxito en entornos complejos». Debates IESA. Vol. XVII. No. 4.
  • Blanco, E. (2017): «Cómo sobrevive una empresa en un entorno económicamente incierto». Debates IESA. Vol. XXI. No. 4.
  • Canova, A., Herrera, L., Rodríguez, R. y Graterol, G. (2014): El TSJ al servicio de la Revolución: la toma, los números y los criterios del TSJ venezolano (2004-2013). Caracas: Galipán.
  • CNN en Español (2014): «¿Por qué escasean alimentos en Venezuela?» YouTube: https://www.youtube.com/watch?v=HSctP_KC_3g&feature=youtu.be.
  • Corrales, J. y Penfold, M. (2012): Un dragón en el trópico. Caracas: La Hoja del Norte.
  • Foro Económico Mundial (2017): «The global competitiveness report 2017-2018». World Economic Forum: https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2017-2018.
  • Gómez, P. (2008): «Regulación en Venezuela: adaptación y supervivencia». Debates IESA. Vol. XIII. No. 1.
  • Gómez, P. (2009): «Las empresas y sus riesgos: guía para el análisis». Debates IESA. Vol. XVI. No. 4.
  • Jaén, M. H y Malavé, J. (2009): «Prosperar en medio de la crisis, a la venezolana». Debates IESA. Vol. XIV. No. 3.
  • Lares, F. (2014): El expediente del chavismo, el rojo balance del socialismo del siglo XXI (1999-2014). Caracas: La Hoja del Norte.
  • Najul, M. (2009): «Primer paso: identificar los riesgos». Debates IESA. Vol. XVI. No. 4.
  • SEC (2018): «Exhibit D of the Bolivarian Republic of Venezuela’s Annual Report on Form 18-K to the United States Securities and Exchange Commission for the fiscal year ended December 31, 2016». Securities Exchange Comission: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/103198/000119312517376486/d505622dex99d.htm

Anabella Abadí M., y Carlos García Soto, profesores invitados del IESA.