¿Castigar o incentivar? Políticas públicas y patrimonio construido en Venezuela

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Edificio Santa Rosa (Casa de las Cien Ventanas). Coro, estado Falcón.

Las políticas públicas dirigidas al patrimonio arquitectónico y urbano de Venezuela se han centrado en elaborar listas de bienes que deben protegerse y redactar normas punitivas que, a la larga, han resultado poco efectivas. Un enfoque exitoso propicia incentivos que estimulan la participación de propietarios, residentes y otros actores.

Orlando Marín Castañeda / 31 de enero de 2022


 

Hasta hace pocos años, el tema del patrimonio construido (tanto arquitectónico como urbano) se circunscribía, casi de manera exclusiva, a monumentos singulares provenientes del período colonial, sobre todo iglesias. No en balde, el 2 de agosto del año 1960 la Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación ―entonces el principal órgano del Estado con competencia en la materia, adscrito al Ministerio de Relaciones Interiores― declaró de manera genérica Monumento Histórico Nacional (MHN) a «todas las iglesias y capillas antiguas que hay en el territorio nacional y que existiesen ya, terminadas o no, para el año de 1830» (Venezuela, 1960). De esta forma, no menos de 260 templos pasaron a formar parte de una lista de bienes a los que, taxativamente, se prohibía «destruir, reformar, reparar, cambiar de destino o de ubicación… sin previo consentimiento del Ejecutivo Federal, dado el informe favorable de la Junta», según prescribía el artículo 3 de la Ley de protección de antigüedades y obras artísticas de la nación, promulgada en 1945. Contravenir esta disposición podría significar una multa entre cuatro mil y diez mil bolívares (artículo 20).

Si bien las autoridades del clero local debieron recibir con recelo el nuevo estatus de MHN otorgado a sus recintos de culto ―que limitaba su derecho a intervenirlos libremente para salvaguardar sus valores históricos y artísticos― también es cierto que contaron con el importante soporte técnico y económico del Ministerio de Justicia para ejecutar trabajos de restauración en un número significativo de iglesias más que centenarias (Gasparini, 1969). Tal apoyo no fue recibido por otros actores que vieron incluidos sus bienes dentro de la lista de patrimonio nacional. En efecto, al inventario de MHN que debían ser conservados se sumaron progresivamente otras edificaciones, no solo religiosas sino también defensivas (fortificaciones y castillos) y civiles (por lo general antiguas viviendas en las que nacieran «héroes» o sucedieran hechos relacionados con la gesta independentista).

Al finalizar el siglo XX, Venezuela llegó a sumar 22 centros históricos protegidos con declaratorias en todo el territorio

La adscripción de estos monumentos correspondía, en la mayoría de los casos, al Estado, que instaló en sus inmuebles museos u oficinas administrativas. Pero también fueron objeto de declaratoria edificios de propiedad privada, que perdían así, de manera oficial, la posibilidad de introducir áreas adicionales de construcción o cambiar de uso, lo que podía significar una pérdida, en términos económicos, para sus dueños. Para estos últimos casos, y siguiendo muy de cerca el modelo europeo de gestión patrimonial, en el cual el Estado cumple un papel preponderante como principal propietario y aportador de recursos, los decretos acostumbraban recomendar al Ejecutivo la adquisición del bien declarado. En última instancia, la Ley ofrecía al particular la oportunidad de apelar su incorporación a la lista de monumentos.

 

Entre monumentos y centros históricos

El interés en conservar la integridad física de los bienes construidos heredados del pasado se hizo más complejo cuando se presentó la necesidad de salvaguardar sectores urbanos completos, los llamados «centros históricos», lo que afectó a un número creciente de propiedades. Este cambio de escala ―de edificaciones aisladas a conjuntos más amplios― comenzó en Coro el mismo año 1960, cuando se declaran Monumento Histórico Nacional tres cuadras de la calle Zamora, donde se encuentran las casas de los Arcaya, de las Ventanas de Hierro y del Sol, la iglesia de San Clemente y el Monumento a la Cruz (Conac, 1978). A esta declaratoria siguieron las de las calles Bolívar y Los Lanceros de Puerto Cabello (1962), el casco de La Guaira (1969), el cuadrilátero histórico de Ciudad Bolívar (1976), los centros urbanos de La Asunción y Pampatar (1976), El Valle del Espíritu Santo y los centros históricos de Cumaná, Guanare y Carora (1977) y Ciudad Bolívar (1978), entre otros.

Al finalizar el siglo XX, Venezuela llegó a sumar 22 centros históricos protegidos con declaratorias en todo el territorio (González Casas, 2002). Un análisis del caso de La Guaira resulta ilustrativo para caracterizar la nueva situación: la poligonal declarada abarca cerca de cien hectáreas, con 960 propiedades emplazadas en el casco ―en su mayor parte viviendas tradicionales con muros de tapia y techos de madera y tejas― ocupadas por un número mucho mayor de familias de bajos ingresos. Las campañas de restauración patrocinadas en la ciudad por diversas instituciones públicas a partir de la década de 1970 (como la Dirección de Patrimonio Histórico, Artístico y Ambiental del Conac, la Gobernación del Distrito Federal, la Fundación para el Rescate y Conservación de Inmuebles y Bienes de Valor Histórico, Religioso y Cultural, y la Gobernación del Estado Vargas) se limitaron a la recuperación de calles, espacios públicos y fachadas y la restauración de los monumentos más destacados, y dejaron la no menos costosa conservación del resto de los inmuebles a la comunidad residente, que no dispone de los criterios técnicos ni de los recursos para emprender una apropiada intervención. Como consecuencia, la ciudad ha ido perdiendo poco a poco una parte considerable de su identidad.

 

Del monumento histórico al bien de interés cultural

Con la entrada en vigencia de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural (Venezuela, 1993) se creó el Instituto del Patrimonio Cultural (IPC) como nuevo organismo rector de la materia y se introdujo otra categoría legal de protección, los llamados Bienes de Interés Cultural (BIC), que junto con los MHN forman el patrimonio cultural de la República.

A comienzos del actual siglo, bajo la nueva nomenclatura aplicada en los catálogos del Patrimonio Cultural Venezolano (2004-2010), el IPC no solo multiplicó el número de bienes que ahora deben ser objeto de conservación ―se han incorporado importantes edificaciones producidas en el siglo XX como la Ciudad Universitaria de Caracas, un conjunto de arquitectura moderna reconocido por la Unesco como Patrimonio de la Humanidad― sino que expandió espacialmente su alcance. Más de la mitad del municipio Chacao, por ejemplo, ha sido declarado Bien de Interés Cultural, al designar como tales urbanizaciones completas (tales como el Country Club, Altamira, Los Palos Grandes y La Floresta), si bien «no se sabe qué tipo de políticas públicas existe para fomentar la conservación de tan extensa superficie, más allá de someter cualquier modificación de los inmuebles a la consideración del Instituto y la penalización por llevar a cabo obras sin autorización» (González Casas, 2021).

La Ley actual dedica su Título VI a tipificar sanciones: «dos (2) a cuatro (4) años de prisión [a] quien destruya, deteriore o dañe cualesquiera de los bienes establecidos» (Art. 44), la mitad de la pena anterior al que haya «obrado con imprudencia y negligencia; o bien con impericia en su profesión, arte o industria» y ocasionado daños a esos bienes (Art. 45) y «con multa de cinco mil (5000) a diez mil (10000) días de salario mínimo urbano a las demás infracciones que no constituyan delito» (Art. 47). Por su parte, los catálogos sugieren a propietarios y autoridades locales emprender las acciones necesarias para el correcto resguardo de los bienes. Estas instancias se limitan a exigir a los primeros una autorización expedida por el IPC, en caso de que requieran permisos de las ingenierías municipales para adelantar cualquier intervención o cambio de uso, lo cual convierte al Instituto en una taquilla nacional de revisión de expedientes.

 

Hacia un cambio de enfoques y referentes

¿Qué puede hacerse para que los propietarios de bienes con declaratoria patrimonial no se sientan incluidos en una indeseable «lista negra», sino en una lista verdaderamente honorífica? Los inventarios oficiales de patrimonio existen en casi todas las naciones; sin embargo, resulta notable cómo en ciertos países estas declaratorias son apenas el primer paso de una serie de procedimientos que estimulan a propietarios, comunidades residentes y diversos grupos a participar activamente en la conservación de sus construcciones y de amplios sectores urbanos.

Estados Unidos, por ejemplo, cuenta con un registro nacional de edificaciones y sitios históricos, iniciado en 1966 con base en la Ley de Preservación Histórica, que es administrado por el Servicio de Parques Nacionales conjuntamente con las oficinas de Preservación Histórica de cada estado. El registro contiene más de millón y medio de bienes (entre edificios, sitios, distritos, estructuras y objetos), a los que se suman otros 30.000 cada año. En un reciente «Reporte semanal de acciones sobre propiedades», correspondiente a la semana de 15 al 20 de octubre de 2021, el registro acusa la inclusión ―en apenas cinco días― de cinco edificaciones y tres distritos históricos, mientras que otros dos distritos ampliaron sus poligonales (NPS, 2021a).

¿A qué se debe este crecimiento sostenido del inventario patrimonial de ese país? A diferencia del caso venezolano, la inclusión de un bien en el registro patrimonial estadounidense parte de postulaciones que pueden realizar las comunidades organizadas o los mismos propietarios (quienes tiene la potestad de detener la inclusión si no están de acuerdo); para ello deben seguir un proceso de documentación y nominación totalmente abierto y normalizado mediante formularios disponibles en internet. Diariamente las oficinas estadales de Preservación Histórica evalúan un voluminoso número de postulaciones.

La razón de este impulso colectivo es simple, y va más allá de poseer una formidable conciencia de los valores históricos o artísticos de los bienes: su inclusión en el registro implica, automáticamente, la posibilidad de acceder a un importante crédito fiscal, que equivale al veinte por ciento del monto invertido en trabajos de rehabilitación y reúso que conserven el carácter histórico de los inmuebles y luego permitan generar algún tipo de renta o ingreso por el alquiler de apartamentos, oficinas, comercios, industrias, etc. (Fisher, 1998). Según el Servicio de Parques Nacionales este «es uno de los programas de revitalización comunitaria más exitosos y rentables del país. Ha movilizado más de 102,64 millardos de dólares en inversión privada para preservar 45.383 propiedades históricas desde 1976» (NPS, 2021b).

Además de contar con el decidido apoyo del sector privado, que inyecta capitales y promueve la generación de ingresos utilizando el patrimonio como un activo económicamente productivo, las oficinas estadales de Preservación Histórica cuentan con recursos provenientes de un fondo federal que, desde el año 1976 y gracias a una Ley especial, lo costea «una porción relativamente pequeña de las regalías que las compañías de energía pagan por el derecho a perforar en busca de petróleo y gas natural en la Plataforma Continental Exterior» (NCSHPO, 2021). Este fondo ―que para el año fiscal 2020 dispuso de casi 120 millones de dólares― garantiza el funcionamiento de las oficinas estadales de Preservación Histórica, que también lo usan para financiar una serie de programas de subvención directa para el reconocimiento y el rescate de edificaciones y lugares históricos en todo el país.

Venezuela ha contado también con algunos ensayos que vale la pena considerar y retomar. El Centro Jacinto Lara —empresa mixta de gestión urbana del estado Lara— formuló el «Plan de Rehabilitación Integral de Barrio Nuevo, Carora» para aprovechar la creación de un subprograma de centros históricos dentro del programa de mejoramiento y ampliación de casas en barrios y urbanizaciones populares previsto en la Ley de Vivienda y Política Habitacional sancionada en 1999. El Centro Jacinto Lara intentó acceder a financiamiento proveniente de la política habitacional nacional para rescatar de manera simultánea un área de valor patrimonial densamente poblada. También el Instituto de Estudios Regionales y Urbanos de la Universidad Simón Bolívar elaboró el «Plan de vivienda y rehabilitación integral del sector El Guamacho del Centro Histórico de La Guaira», un proyecto de investigación-acción patrocinado por el Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi) que exploraba las relaciones entre planes de vivienda y recuperación de centros históricos. En esa oportunidad, varios vecinos del casco solicitaron la posibilidad de ampliar la poligonal urbana del plan, restringida a las 160 edificaciones del sector El Guamacho, para incluir sus casas y optar así a los instrumentos crediticios. Cuando este tipo de reacciones hacia las declaratorias se generalice, las políticas de conservación patrimonial tendrán garantizado su éxito.


Orlando Marín Castañeda, profesor de teoría e historia de la arquitectura, Universidad Simón Bolívar.

Referencias

Conac (1978). Junta Nacional Protectora y Conservadora del Patrimonio Histórico y Artístico de la Nación. Caracas: Dirección de Patrimonio Histórico, Artístico y Ambiental del Consejo Nacional de la Cultura.

Fisher, C. E. (1998). Promoting the preservation of historic buildings: Historic preservation policy in the United States. APT Bulletin, 29(3-4), 7-11. http://www.jstor.org/stable/1504604

Gasparini, G. (1969). Restauración de templos coloniales en Venezuela. Ministerio de Justicia.

González Casas, L. (2002). Urbanismo y patrimonio: La conservación de los centros históricos. Consejo Nacional de la Vivienda.

González Casas, L. (2021, 22 de marzo). Economía del patrimonio: Del abandono a la regeneración urbana. Debates IESA. http://www.debatesiesa.com/economia-del-patrimonio-del-abandono-a-la-regeneracion-urbana/

NCSHPO (2021). Historic preservation fund: Brief overview. National Conference of State Historic Preservation Officers. http://ncshpo.org/issues/historic-presservation-fund/

NPS (2021a). Weekly list. National register of historic places. National Park Service. https://www.nps.gov/subjects/nationalregister/weekly-list.htm

NPS (2021b). Tax incentives for preserving historic properties. National Park Service. https://www.nps.gov/tps/tax-incentives.htm

Venezuela (1960). Decreto mediante el cual se declaran monumento histórico nacional todas las iglesias y capillas antiguas que hay en el territorio nacional y que existiesen antes del año 1830. Gaceta Oficial, (26.320). https://rpc-venezuela.gob.ve/rpc/archivos/VE-IPC-00JOE320160503111540-MHN26320.pdf

Venezuela (1993). Ley de protección y defensa del patrimonio cultural. Gaceta Oficial, (4.623 Extraordinario). http://crespial.org/wp-content/uploads/2018/10/A%C3%B1o-1993-Ley-de-Protecci%C3%B3n-y-Defensa-del-Patrimonio-Cultural-Gaceta-Oficial-Extraordinaria-4.623.pdf