Las recientes experiencias de programas de estímulo en respuesta al impacto del covid-19 han colocado el ingreso mínimo universal en el centro del debate sobre bienestar social.

Las políticas de bienestar han adquirido especial relevancia en estos tiempos de covid-19. El impacto de la pandemia ha resaltado sus persistentes fallas para reducir la desigualdad económica y social en muchos países; especialmente, debido a las deficiencias de sus sistemas públicos de salud. En este sentido, vuelven a considerarse iniciativas para la implementación de un ingreso mínimo universal (IMU).

En España acaba de aprobarse la Ley de Ingreso Mínimo Vital (Gobierno de España, 2020); en Alemania, sin alcanzar ese grado de compromiso, se manifiesta interés en una política de este tipo. En América Latina se destacan las iniciativas de un «ingreso básico» de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2020), una «renta básica de emergencia» sometida por algunos senadores al parlamento colombiano (Cámara de Representantes, 2020) y, sin llegar a constituirse en propuesta firme, el debate sobre ese tema en Argentina.

Una simple mirada a las condiciones socioeconómicas actuales de los venezolanos llevaría, probablemente, a un consenso sobre la necesidad de adoptar un IMU. Ahora bien, una política de este tipo plantea un conjunto de restricciones que deben tenerse en cuenta, sobre todo para evitar la formación de expectativas demasiado optimistas o no bien sustentadas sobre su real efectividad en la práctica.

Concebido como un programa de transferencias monetarias de carácter universal e incondicional, el IMU tiene importantes implicaciones tanto de diseño técnico como de economía política. En el ámbito técnico, la sencilla administración del IMU permite reducir errores de inclusión en la selección de los beneficiarios. Como es un programa universal e incondicional, las restricciones se refieren usualmente a criterios de edad y residencia, que se establecen para evitar distorsiones en la identificación de los beneficiarios y sujetar la medida a las políticas nacionales sobre migraciones.

El IMU se asocia con mayor bienestar: más flexibilidad para usarlo como mejor le convenga al beneficiario, reducción de estrés financiero, eliminación del estigma que caracteriza los programas para pobres, aumento de la bancarización y la cohesión social, y reducción de empleos de baja calificación están entre los beneficios más importantes. Pero su monto suele ser bajo con respecto al requerido para cubrir necesidades básicas y, en presencia de alto riesgo de inflación, su capacidad adquisitiva se diluye. Esto último contrasta con su elevado costo fiscal debido a su alcance universal, que puede hacerle perder atractivo como instrumento de política social.

Desde un punto de vista de economía política, a la conjetura de que una renta básica universal promueve la justicia social —al mejorar la situación económica del individuo y su libertad (van Parijs 1984a, 1984b, 1984c, 1987)— se oponen razones con fundamentos opuestos. En un extremo se destaca su posible impacto negativo en el empleo, por su estímulo al ocio; y en el otro, su incongruencia con criterios de equidad, pues pobres y ricos por igual recibirían esa renta.

La narrativa más común sobre políticas de IMU se ubica en la segunda de esas posiciones extremas, al invocar su influencia positiva en la dinámica de la redistribución y su contribución al logro de mejores resultados de bienestar (Gentilini, Grosh, Rigolini y Yemtsov, 2020), pero debe considerarse que, en este contexto, las condiciones de universalidad e incondicionalidad del IMU quedan restringidas.

La limitación de la universalidad tiene que ver, fundamentalmente, con el impacto redistributivo de las fuentes de financiamiento, especialmente cuando provienen de impuestos o, incluso, de rentas de recursos naturales. Esto puede causar que el beneficio neto de la política para diferentes grupos de ingresos resulte menor o, incluso, negativo. En todo caso, el impacto redistributivo neto dependerá de cuán progresivas o regresivas sean las fuentes financieras del IMU.

La incondicionalidad implica que el impacto del IMU depende del balance de poder de los sectores ganadores y perdedores. De hecho, la sostenibilidad política que le aseguraría ser una política social inclusiva podría ser insuficiente si, por ejemplo, los afectados por empleos precarios que tienden a apoyarla no representasen el voto mayoritario o si el apoyo que recibiese de partidos políticos de izquierda y ambientalistas fuese menor que el rechazo de partidos de derecha.

No ha existido ni existe en la práctica un IMU universal e incondicional, sino programas piloto de reducida universalidad y en la mayoría de los casos con temporalidad definida (Gentilini y otros, 2020). Aunque el número de propuestas ha crecido considerablemente, todavía falta mucho por hacer para que el IMU alcance mayor presencia en el mundo.

Versiones del ingreso mínimo universal

Fuente: Gentilini, Grosh, Rigolini y Yemtsov (2020).

El sesgo favorable al IMU en países desarrollados no es de extrañar, en vista de sus mejores condiciones de recursos. Pero su limitada adopción, en general, puede asociarse con la ausencia a priori de un balance a favor de sus ventajas. Aunque un rasgo claramente positivo lo constituye su simplicidad administrativa, su efectividad puede ser reducida si se gestiona en un contexto institucional vulnerable o sesgado políticamente. Por ejemplo, la existencia de barreras a la cobertura de la transferencia, sea por burocracia ineficiente o por exclusión política deliberada, es un obstáculo fundamental. Además, la falta de integración del IMU en las políticas de desarrollo y bienestar social puede contrarrestar el logro de sus beneficios esperados y hacerle perder lugar como un instrumento efectivo de política pública.

Algunos hallazgos de investigación se refieren a experiencias pilotos de IMU; por lo tanto, sus lecciones tienen carácter preliminar. En general, se ha encontrado que esos programas no han impactado negativamente el esfuerzo laboral de manera significativa, mientras que el argumento de economía política —la universalidad inspira apoyo político— no ha sido respaldado por los resultados. En un ámbito más técnico se plantea la conveniencia de que los recursos tributarios que financien el IMU provengan del aumento de bases impositivas más que de tasas.

¿Un IMU para Venezuela?

Además de ponderar las limitaciones técnicas y de economía política propias del IMU, es necesario hacerlo con las condiciones iniciales en las cuales se insertaría esa política. De una parte, un programa de IMU tendría que ser parte de una política integral de bienestar social, pues el deterioro socioeconómico que se ha venido acumulando desde hace varios años trasciende el impacto del covid-19. De la otra, una propuesta de IMU tendría que apuntar a la restitución inmediata de la calidad de vida de los venezolanos, al menos el perdido en la última década.

Venezuela: indicadores económicos y sociales 2014-2020

Los datos de 2020 corresponden a abril. Las fuentes de los datos se indican al final del artículo.

Se calcula que, en el mejor de los casos, un hogar de cuatro o cinco miembros con tres adultos podría estar recibiendo un ingreso promedio diario de 0,6 a 0,8 dólares. De este monto, aproximadamente el sesenta por ciento (entre 0,4 y 0,5 dólares) corresponde a ingresos por transferencias gubernamentales monetarias o en especie, y el resto a lo recibido por concepto de salario integral. En esta estimación se supone que el salario integral incluye salario básico más bono de alimentación, y que el salario básico de los tres adultos es igual al mínimo. El ingreso promedio está en el mismo orden del obtenido en la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2019-2020 (www.proyectoencovi.com) de 0,79 dólares por día.

Este ingreso promedio presenta rezagos no solo con respecto al costo de la canasta alimentaria básica —aproximadamente siete dólares por día en mayo de 2020 (Tagliafico, 2020)—, sino también con respecto a indicadores de ingreso que delimitan la condición de pobreza. La Organización de Naciones Unidas (ONU, 2019) establece en 1,25 dólares por día el límite para situaciones de pobreza extrema. El Banco Mundial, por su parte, establece límites para países de bajos y medianos ingresos de 1,9 y 3,2 dólares por día, respectivamente (Gentilini y otros, 2020).

Estas brechas exigen que el monto de un IMU en Venezuela sea suficiente para ejercer un impacto significativo en el bienestar socioeconómico de los venezolanos. Así lo muestran los resultados de un ejercicio de tres escenarios de costos fiscales para un IMU por adulto residente, con duraciones de seis meses y un año cada uno, y una cobertura de noventa por ciento de la población mayor de 18 años. El escenario más conservador toma como referencia la asignación diaria recomendada por la ONU para casos de pobreza extrema (1,25 dólares por día); mientras que la alternativa más costosa (2,5 dólares por día) considera la necesidad de que el hogar tipo pueda cubrir el costo de la canasta alimentaria básica mensual (Tagliafico, 2020).

Escenarios de un ingreso mínimo universal para Venezuela

Beneficiarios: 90% de la población mayor de 18 años (21 millones de personas). Hogar tipo: tres adultos y tres niños.

El financiamiento del IMU, incluso en el escenario más conservador, dependería de los programas de ayuda financiera externa a los que el país pudiese acceder, en vista de su restricción presupuestaria. De hecho, el valor de las exportaciones petroleras, fuente principal de recursos externos del país, proyectado para 2020 no cubriría siquiera el cincuenta por ciento de la alternativa más económica. Hasta mayo de 2020, el país puede haber recibido solo 1.215 millones de dólares por concepto de exportaciones petroleras (Descifrado, 2020).

Con la adopción del IMU se podría unificar la mayor parte de las transferencias actuales y aumentar su cobertura. Actualmente existe una diversidad de transferencias monetarias fijas (quince), ocasionales (una a tres por mes; entre enero y junio 2020 se otorgaron catorce) y en especie (bolsas o cajas de alimentos de los Comités Locales de Alimentación Popular), para cuyo acceso se requiere registrarse en la plataforma del Carnet de la Patria (www.patria.org.ve). De acuerdo con información oficial, más de 18 millones de personas se habían registrado en el Carnet de la Patria en 2018, y la meta era cubrir seis millones de hogares beneficiados (VTV, 2019). Pero no todos los registrados que cumplen con los criterios establecidos en cada caso reciben las transferencias con regularidad mensual. Por lo tanto, el espacio no cubierto por el programa de transferencias oficiales del gobierno quedaría resuelto con un programa de IMU en el país.

La mayor facilidad de identificación del beneficiario, la existencia de la plataforma Patria y la experiencia acumulada del sistema financiero en la gestión de las transferencias actuales constituyen ventajas que favorecerían la implementación de un programa de IMU en el país. A diferencia de lo que significaría para otros países en mejores condiciones socioeconómicas, en Venezuela tendría que tener un impacto sensiblemente positivo en el ingreso real actual de la mayoría de la población.

Las pérdidas de focalización resultantes de la unificación de las transferencias actuales tendrían que atenuarse o revertirse mediante el diseño de una política integral de bienestar social de mediano y largo plazo en la cual se insertaría el IMU. Es necesario ponderar la capacidad de recuperación del ingreso de los venezolanos, por la vía del mejoramiento de las condiciones laborales a mediano plazo, para que se logre una focalización óptima de las políticas sociales. Aunque costoso desde el punto de vista fiscal, un IMU bien diseñado podría servir de impulso para la recuperación a corto plazo de la demanda efectiva y la actividad productiva, lo que contribuiría a la estabilidad fiscal a mediano plazo.

Referencias

• Cámara de Representantes (2020): «Proyecto de ley por medio del cual se reconoce una renta básica de emergencia para las personas vulnerables con el fin de satisfacer las necesidades básicas durante la emergencia sanitaria declarada en el país». No. 340/2020C. Congreso de la República de Colombia. https://www.camara.gov.co/renta-basica
• Cepal (2020): «El desafío social en tiempos del covid-19». Informe Especial COVID-19. No. 3. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45527/5/S2000325_es.pdf
• Descifrado (2020): «Venezuela recibió por exportación neta de petróleo USD 1.219 millones hasta el mes de mayo», 28 de junio. https://www.descifrado.com/2020/06/28/venezuela-recibio-por-exportacion-neta-de-petroleo-usd-1-219-millones-hasta-el-mes-de-mayo/
• España, L. P. y Ponce, M. G. (2018): «Venezuela es el país más desigual del continente: ¿Qué pasará con la desigualdad social después del 17A?» Prodavinci. https://prodavinci.com/venezuela-es-el-pais-mas-desigual-del-continente-que-pasara-con-la-desigualdad-social-despues-del-17a/
• Gentilini, U., Grosh, M., Rigolini, J. y Yemtsov, R. (2020): «Exploring universal basic income: a guide to navigating concepts, evidence, and practices». Washington: World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32677
• Gobierno de España (2020): «El Gobierno aprueba el ingreso mínimo vital». Consejo de Ministros. https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/resumenes/Paginas/2020/290520-cministros.aspx
• IIES-UCAB (2019): «Informe de Coyuntura Venezuela Julio 2019». Caracas: Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello.
• ONU (2019): «Marco de indicadores mundiales para los Objetivos de Desarrollo Sostenible y metas de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible», https://unstats.un.org/sdgs/indicators/Global%20Indicator%20Framework%20after%202019%20refinement_Spa.pdf.
• Tagliafico, F. (2020): «Canasta alimentaria se ubicó en 225 dólares por inflación de mayo». Descifrado, 11 de junio. https://www.descifrado.com/2020/06/11/canasta-alimentaria-se-ubico-en-225-dolares-por-inflacion-de-mayo/
• Van Parijs, P. (1984a): «De la nature du Paradis et du moyen d’y parvenir», La Revue Nouvelle, No. 80-7: 69-74.
• Van Parijs, P. (1984b): «Les libertariens, nouvelle droite ou nouvelle gauche?». La Revue Nouvelle. 79-3: 257-266.
• Van Parijs, P. (1984c): «L’allocation universelle: l’oeuf de Colomb?». Virages. No. 2: 16-19.
• Van Parijs, P. (1987): «Quel destin pour l’allocation universelle?». La Revue Nouvelle. 85-2: 131-146.
• VTV (2019): «Carnet de la Patria ha captado 18 millones 429 mil 020 personas». Venezolana de Televisión: Así somos, 22 de enero. vtv.gob.ve/carnet-patria-logrado-captar-millones-carnetizados/

María Antonia Moreno, investigadora asociada del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad Católica Andrés Bello. Integrante de Acuerdo Social, asociación civil dedicada a la elaboración de propuestas de políticas públicas para Venezuela / acuerdosocialvenezuela@gmail.com. Twitter @mariantonia13

Fuentes del gráfico y unidades de las variables:

• Tasa de desocupación abierta: índice (2014=100) (unidad original: porcentaje de la población activa). Fuente: Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI), edición 2018 (www.proyectoencovi.com).
• Tasa bruta de mortalidad: índice (2014=100) (unidad original: número de fallecidos por mil habitantes). Fuente: KNOEMA: Atlas mundial de datos https://knoema.es/atlas/Rep%C3%BAblica-Bolivariana-de-Venezuela/Tasa-de-mortalidad
• Pobreza por ingresos: porcentaje de los hogares. Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI), ediciones 2017 y 2019-2020) (www.proyectoencovi.com).
• Cobertura educativa: porcentaje de la población entre 3 y 24 años de edad. Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ENCOVI), edición 2018 (www.proyectoencovi.com).
• PIB real por persona: índice (2014=100) (unidad original: bolívares de 1997 por año). Fuente: IIES-UCAB (2019).
• Salario integral (salario mínimo más bono alimenticio): índice (2014=100) (unidad original: dólares mensuales). Fuentes: Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela (número y fecha): 40.401 (29-04-2014); 40.542 (18-11-2014); 40.597 (06-02-2015); 6.181E (08-05-2015); 40.769 (19-10-2015); 40.852 (19-02-2016); 40.895 (03-05-2016); 40.965 (12-08-2016); 41.070 (09-01-2017); 6.296E (02-05-2017); 6.313E (02-07-2017); 41.231 (07-09-2017); (41.269) (01-11-2017); 6.354E (31-12-2017); 41.351 (01-03-2018); 41.387 (30-04-2018); 41.423 (20-06-2018); 6.403E (31-08-2018); 6.452E (25-04-2019); 6.484E (11-10-2019); 6.502E (09-01-2020); 6.532E (27-04-2020. ). BCV (www.bcv.org.ve). Dólar Today (www.dolartoday.com).
• Coeficiente de Gini: porcentaje. Fuente: España y Ponce (2018).
• Migración forzada: número de personas. Fuente: UCAB, Observatorio Venezolano de Migración (https://www.observatoriovenezolanodemigracion.org/).