No existe un modelo de gestión de agua y saneamiento que garantice el éxito en todas las situaciones. La experiencia latinoamericana muestra opciones: desde la empresa pública bien gestionada hasta la privatización total de los activos. Al escoger es clave el estado del sistema y la capacidad del sector público para operar, financiar, regular y supervisar los servicios.

---

 

Unos diez millones de venezolanos —un tercio del país— experimentaron racionamiento en el suministro de agua por tubería durante 2016 y 2017. Las personas afectadas tuvieron en promedio 48 horas de agua a la semana; en particular, las parroquias donde más del 42 por ciento de la población es pobre recibieron agua por debajo de ese promedio. Estas son cifras de «Vivir sin agua», un impactante reportaje multimedia publicado en 2018 por el portal venezolano Prodavinci, que ganó el premio Monseñor Pellín 2019 en la categoría Reportaje web del año.[1]

En 2022, el 45,4 por ciento de los hogares recibió agua por tubería dos días a la semana o menos, incluyendo un 5,5 por ciento que afirmó no haberla recibido nunca, según una encuesta del Observatorio Venezolano de Servicios Públicos (OVSP). Para la mitad de los encuestados, el servicio de agua es el que más influye en su calidad de vida. Entre 2018 y 2022, en todas las mediciones realizadas por el OVSP, el servicio de agua ha sido el peor evaluado por los usuarios.[2]

Estos datos ponen en evidencia la crisis que experimenta el servicio de suministro de agua en Venezuela. A la discontinuidad del servicio se suma la mala calidad del agua entregada, que presenta problemas de contaminación por la falta de tratamiento y la inadecuada disposición de las aguas servidas. Frente a esa realidad, surgen de manera recurrente algunas preguntas: ¿qué se debe hacer para mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento (SAPS) en el país? ¿Es posible hacerlo mediante empresas públicas eficientes? ¿Está la solución en manos del sector privado? La rica experiencia latinoamericana en la transformación de los SAPS ofrece respuestas a estas interrogantes.

Para finales del siglo XX la mayoría de los países latinoamericanos mostraba un panorama desolador en materia de prestación de SAPS: baja cobertura, pésima calidad, exclusión social, gestión ineficiente por intervención política, insuficiente inversión y, en muchos casos, corrupción generalizada. Para dar respuesta a estos problemas se han explorado diversos modelos de gestión, con resultados también variados.

 

¿Cómo son los servicios de agua potable y saneamiento?

Los SAPS presentan características particulares que los diferencian de otros servicios públicos, como electricidad o telecomunicaciones. Conocerlas es esencial para diseñar arreglos institucionales eficientes.

La condición de servicios asociados a la vida y su dependencia de la explotación de recursos naturales —con impacto significativo en el medioambiente— confieren al suministro de agua potable una muy alta valoración social y crea incentivos para la intervención de factores políticos. Al mismo tiempo, hay características que desaniman la inversión privada en los servicios de agua: un relativamente escaso dinamismo tecnológico, grandes exigencias de capital y rigidez de la demanda determinan una rentabilidad económica relativamente baja y largos períodos de maduración.

Características de la prestación de servicios de agua potable y saneamiento Monopolio natural: por tratarse de una industria de redes con importantes economías de escala resulta más eficiente operarla bajo régimen de monopolio. La calidad del servicio y las tarifas son reguladas por organismos públicos para garantizar las responsabilidades y los derechos de usuarios y prestadores, así como su sostenibilidad financiera a largo plazo. Externalidades positivas en salud: la entrega de agua potable y la recolección efectiva de las aguas servidas tienen efectos benéficos sobre la salud de la población. Ello hace necesaria la regulación sanitaria. Externalidades ambientales: esta industria depende de recursos naturales tanto en sus inicios (porque capta agua de fuentes naturales) como en su disposición final (porque los efluentes contaminan los cursos de agua). Estas condiciones requieren regulación ambiental. Bajo dinamismo tecnológico: salvo la incorporación de tecnologías tomadas de otras industrias, el proceso ha consistido siempre en tomar agua de las fuentes y transportarla hasta donde se necesita. Altas barreras a la entrada y a la salida: dada la magnitud de las inversiones necesarias para desarrollar la infraestructura del servicio, una vez que existe un operador su salida es complicada, como también lo es la entrada de uno nuevo. Economías de aglomeración (densidad de población) y desagregación horizontal (geográfica) por la dependencia de las fuentes.

 

Estas características determinan un alto grado de intervención de los gobiernos, tanto en la prestación de los SAPS como en el financiamiento de las inversiones. No obstante, a partir de la década de los noventa del siglo XX, la crisis generalizada de los SAPS impulsó a los países de América Latina a explorar diversas modalidades de participación privada. La experiencia recabada constituye un acervo muy valioso para explorar no solo las limitaciones y bondades de la participación privada, sino también las exigencias que la intervención plantea a las autoridades públicas.

 

Arreglos institucionales para la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento

La sostenibilidad de los SAPS requiere garantizar el equilibrio en tres dimensiones:

1. Económica-financiera, que implica establecer las tarifas y los subsidios necesarios para financiar la operación y mantener y ampliar los servicios con la calidad pautada.
2. Social y política, que viene dada por la aceptación del servicio prestado por parte de la población.
3. Medioambiental, que procure el uso responsable de los recursos hídricos y la disposición adecuada de los efluentes, para asegurar su preservación a largo plazo.

Ante los retos existentes se han propuesto cambios profundos en las formas de producción y suministro de los SAPS, así como en los modos de organizar y gestionar las empresas, que han conducido a una profunda revisión de la responsabilidad del Estado, las modalidades de participación de la iniciativa privada y el papel de los usuarios. También se produjo una ampliación de la cadena de valor de la industria, con el fin de incorporar las actividades de recolección, tratamiento y disposición responsable de los efluentes.

La aprobación de un nuevo marco legal y regulatorio que otorgue dirección y garantías de continuidad a los cambios realizados se convirtió en una condición necesaria del proceso de transformación de los SAPS. Sin embargo, la construcción y el desarrollo de los arreglos institucionales pautados en la ley resultó un objetivo difícil de lograr.

En general, se considera que pertenecen exclusivamente al ámbito de la gestión pública los siguientes aspectos:

1. Definición del marco legal de la industria, en el cual se establece la modalidad de prestación de los servicios, la estructura funcional de la industria, los actores participantes y su marco de derechos y responsabilidades, y los ámbitos y modalidades de participación de los actores privados, entre otros elementos.
2. Definición de políticas sectoriales en materia de cobertura de los servicios, utilización de las fuentes de agua y planificación estratégica de largo plazo, que incluyen las estrategias de participación de los actores privados.
3. Definición del marco regulatorio, en particular la calidad esperada de los servicios y el modelo de fijación de tarifas y subsidios, las fuentes de financiamiento de los subsidios, el marco de derechos y obligaciones de prestadores y usuarios, las modalidades para la solución de conflictos y el esquema de penalidades por infracciones cometidas por los agentes (prestadores y usuarios).
4. Relaciones del marco regulatorio del sector con las regulaciones de salud y medioambiente.
5. Supervisión y control de los SAPS con el fin de garantizar el cumplimiento del marco legal y regulatorio.

De acuerdo con la legislación, los ámbitos de participación que podrán estar abiertos a la iniciativa privada son los siguientes:

1. Mantenimiento de redes y equipamiento.
2. Operación parcial o total de los diversos sistemas.
3. Comercialización de los servicios.
4. Gestión de las prestadoras de SAPS.
5. Financiamiento parcial o total de la actualización o expansión de los sistemas.
6. Propiedad de los activos de la industria.

La distribución de atribuciones entre los sectores público y privado determina los niveles de desarrollo y especialización requeridos en las funciones públicas; en particular, las de regulación y control. La experiencia latinoamericana ha mostrado que, a medida que aumenta la participación privada en la prestación, la complejidad regulatoria se intensifica y exige capacidades técnicas mayores de los organismos del Estado.

La estabilidad del marco legal y regulatorio es un requisito indispensable para la sostenibilidad a largo plazo del sector, pues la expansión y el desarrollo de la industria de los SAPS requieren inversiones con largos periodos para su recuperación.

Desafíos de la regulación de los servicios de agua potable y saneamiento El desarrollo de una función reguladora eficiente ha estado en el centro del proceso de transformación de los servicios de agua potable y saneamiento. En Latinoamérica ha ocurrido un interesante y enriquecedor proceso en el desarrollo de marcos regulatorios novedosos que han permitido avanzar en el objetivo de lograr servicios de agua potable y saneamiento eficientes, de calidad y sostenibles a largo plazo, sin renunciar al objetivo de universalizar los servicios. Los desafíos que con mayor frecuencia se han presentado son los siguientes: Déficit de recursos profesionales y técnicos suficientemente capacitados. Falta de información confiable y oportuna para regulación y control. Falta de coordinación con otros reguladores que actúan sobre el sector (salud y ambiente). Escasa cultura de regulación y de participación de los usuarios y, en general, de la sociedad civil, en el sistema regulatorio. Pérdida de confianza en la eficiencia de los organismos de regulación. Asimetrías entre reguladores y operadores privados, a favor de estos últimos, en relación con la disponibilidad de información pertinente, capacidades y recursos financieros y legales.

 

Modelos de gestión de los servicios de agua potable y saneamiento

En Latinoamérica se han ensayado diversas combinaciones público-privadas: desde la gestión con organismos o empresas de naturaleza exclusivamente pública hasta la empresa totalmente privada, incluyendo la propiedad total de los activos. Éxitos y fracasos se han observado por igual a lo largo de este continuo.

 

Gestión pública

Por ser servicios prestados bajo régimen de monopolio natural con externalidades sociales y ambientales que afectan a toda la sociedad, hasta fines del siglo XX, el modelo más generalizado de intervención de los gobiernos fue el de la provisión pública. Se pretendía garantizar el bienestar colectivo, en términos de acceso universal al servicio a bajo costo y con la calidad necesaria, para preservar y mantener la salud pública.

En la mayoría de los países la competencia para prestar los SAPS recae en los gobiernos locales. Por ello, el esquema predominante fue la gestión mediante institutos o empresas públicas municipales, con diversos grados de independencia administrativa. En pequeñas municipalidades, se recurrió a un esquema de gestión pública simple, utilizando la estructura administrativa municipal para prestar los servicios.

La ventaja del modelo de gestión pública es la prioridad asignada a los criterios sociales y de equidad por encima de los económico- financieros. Por ejemplo, en el caso de Venezuela, con el objetivo principal de mejorar las condiciones sanitarias de la población, entre 1950 y 1975 se logró la expansión sostenida en la cobertura de los servicios.

El modelo de gestión pública se sustentó fundamentalmente en el financiamiento público, con muchas ventajas e importantes problemas: alto grado de interferencia política, baja propensión a la eficiencia operativa y económica —por los subsidios generalizados que conducen a un consumo poco racional— y una enorme confusión entre los roles regulatorios y de gestión-operación de los servicios. Esos problemas ocasionaron la crisis de la prestación de SAPS en la década de los ochenta del siglo XX, y llevaron a la búsqueda de modelos de participación privada como una estrategia de huida de las deficiencias de la gestión pública.

La gestión pública mediante empresas independientes y con alto grado de autonomía sigue siendo la modalidad de prestación de los servicios más utilizada en el mundo, incluso en Estados Unidos y muchos países europeos. En el caso de América Latina, Empresas Públicas de Medellín (EPM) es un ejemplo de empresa que ha mantenido una buena gestión, con eficiencia, sostenibilidad y satisfacción de los usuarios.

Empresas Públicas de Medellín Empresas Públicas de Medellín (EPM) es una empresa de servicios públicos domiciliarios de propiedad ciento por ciento pública, con sede en Medellín y operaciones en varias regiones de Colombia y otros países de Latinoamérica. La empresa se creó en 1955 al separar los principales servicios públicos del manejo directo municipal. El negocio de las telecomunicaciones se escindió en 2006, de modo que EPM conserva dos grandes grupos de negocios: agua y energía. EPM es la matriz de un grupo empresarial que tiene control de catorce compañías y participación accionaria en otras ocho, en los sectores de telecomunicaciones, energía, gas y agua. En el año 2019, EPM se ubicó como la tercera compañía más grande Colombia y la empresa de servicios públicos de mayor envergadura. Desde su fundación ha sido una empresa de propiedad estatal y se ha caracterizado por alcanzar exigentes estándares de calidad y cobertura en la prestación de servicios de energía, agua y saneamiento, gas y aseo urbano. La aprobación en 1992 de una nueva la constitución en Colombia impulsó la reforma del régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios, mediante las leyes 142 y 143 de 1994. Estas leyes desmonopolizaron la prestación de servicios y consolidaron la participación del sector privado en el sector. Luego de intensos debates políticos y sociales en torno al régimen de propiedad que debía asumir EPM, el municipio de Medellín decidió mantener la empresa de propiedad totalmente pública. El alcalde preside la junta directiva, nombra a sus miembros y elige al gerente general de la empresa. Este hecho se ha traducido en una compleja relación entre el municipio y la empresa, porque el municipio es propietario de EPM, cliente de sus servicios y cobrador de impuestos. A pesar de esto, a 25 años de la reforma, la relación entre empresa y propietario se ha caracterizado principalmente por la estabilidad, gracias a una clase política que ha priorizado la gestión técnica y el buen desempeño de la empresa, y a la supervisión de la sociedad civil, que ha intervenido en los momentos en que la empresa se ha visto amenazada. La regulación y el control son ejercidos en todo el país por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, responsable de la regulación y la fijación de las tarifas y los subsidios, así como de la calidad de los servicios prestados. Por su parte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) es el órgano de control y supervisión de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios. Para el año 2019 el Grupo EPM alcanzó excelentes estándares de continuidad y calidad en sus servicios de agua potable. Todas las empresas del Grupo con más de 5.000 clientes alcanzaron una continuidad superior al noventa por ciento. En el caso de EPM este indicador se ubicó en el 99,81 por ciento para el año 2019. Además, todas las empresas del Grupo suministraron agua apta para el consumo humano, con valores del índice de riesgo de calidad de vida (IRCA) inferiores al 1,82 por ciento. Estos indicadores no presentan cambios significativos desde el año 2010, cuando la continuidad del servicio de agua se ubicó en el 99,76 por ciento y el IRCA obtuvo valores inferiores al 0,3 por ciento. Adicionalmente, el Grupo EPM ha alcanzado una sostenibilidad financiera que se refleja en el aumento creciente de las transferencias ordinarias y extraordinarias realizadas a su accionista, el municipio de Medellín. Los principales factores que determinan el éxito de la empresa son: a) regulación y control del gobierno central, que sirve de mecanismo de balance frente a los apetitos regionales; b) autonomía de gestión apuntalada por la contraloría ciudadana y la existencia de un convenio marco que regula las relaciones entre EPM y el Municipio, y pauta la autonomía como eje central; c) la profesionalización de la gerencia y la definición de pautas de gobierno corporativo, que sostienen la no interferencia política en la gestión; d) la posibilidad de acudir a los mercados de capitales nacionales e internacionales por medio de la emisión de bonos obliga a la empresa a adoptar exigentes estándares de transparencia y rendición de cuentas; e) fuerte apoyo social, producto del buen servicio y un eficiente esquema de subsidios; y f) marco regulatorio nacional favorable y estable. A pesar de los buenos resultados que muestra la empresa, el riesgo de interferencia política es constante. A lo largo del tiempo se han adoptado medidas para mitigar esta situación, pero la creciente dependencia del municipio de las transferencias de la empresa, la rotación periódica del alcalde (inicialmente cada tres años y desde 2004, cada cuatro años, sin reelección inmediata) y los cambios de criterios o estrategias que esto pudiera implicar constituyen riesgos potenciales para la estabilidad de EPM.

 

Un caso particular de este modelo de gestión es la empresa pública de prestación de los SAPS en la ciudad de San Pablo, Brasil. La Compañía de Saneamiento Básico del Estado de San Pablo (Sabesp) fue, hasta finales del siglo XX, una empresa de propiedad totalmente pública. Durante los años noventa, Sabesp se encontró en una situación crítica producto de falta de liquidez, poca operatividad y eficiencia, y una infraestructura con claros signos de deterioro. Actualmente Sabesp es una empresa estatal de capital mixto, cuyo accionista principal es el estado de San Pablo con 50,3 por ciento de las acciones.

Compañía de Saneamiento Básico del Estado de San Pablo La Compañía de Saneamiento Básico del Estado de San Pablo (Sabesp) es la empresa de agua y saneamiento más grande de Latinoamérica y la cuarta empresa del mundo en términos de población atendida. En 2019 la empresa operaba en 372 municipios del Estado de San Pablo; se encargaba del suministro de agua para 28,1 millones de personas y del servicio de alcantarillado para 23,8 millones de personas. De acuerdo con su Reporte de Sostenibilidad, para el año 2019 la empresa contaba con 253 plantas de tratamiento de agua, 569 plantas de tratamiento de aguas residuales y 1.144 pozos. La red de distribución de agua tenía una extensión de 81.324 kilómetros; la de alcantarillado, 55.983. En 1991 Sabesp garantizaba el suministro de agua y alcantarillado al 93 y el 75 por ciento de la población de San Pablo, respectivamente. Sin embargo, en 1994 más de cinco millones de habitantes sufrieron deficiencias y racionamiento en el suministro de agua. En 1995 la empresa tenía graves problemas de liquidez (incapacidad para pagar a sus proveedores), los registros financieros eran deficientes y al corregirlos se encontraron pérdidas de 223 millones de dólares. Banespa, el banco del estado de San Pablo (en riesgo de ser intervenido para la época), había concedido préstamos sin ningún tipo de requisitos a la anterior administración. La empresa no tenía capacidad para invertir, la operatividad y la eficiencia eran muy bajas y la infraestructura mostraba claros signos de deterioro, debido al deficiente mantenimiento que recibían los acueductos y alcantarillados. En respuesta a esa situación de crisis, y en medio de un proceso de cambios institucionales en Brasil, Sabesp inició un proceso de recuperación operativa y financiera que le permitiera incorporarse a los mercados financieros nacional e internacional. Ello implicó implementar prácticas de gobierno empresarial y aumentar la transparencia de gestión. En 1997 comenzó el proceso de cotización en la Bolsa de San Pablo (Bovespa); y, en 2002, en la Bolsa de Nueva York. En la actualidad Sabesp continúa siendo una empresa estatal de capital mixto, cuyo accionista principal es el estado de San Pablo con el 50,3 por ciento de las acciones. Cotiza en la Bolsa de Valores de San Pablo —en el Novo Mercado, segmento que reúne las mejores empresas que cotizan en bolsa— y emite certificados de depósito estadounidenses (ADR) respaldados por acciones en la Bolsa de Valores de Nueva York. Para 2020 la cobertura de los servicios de agua potable atendidos por Sabesp había aumentado a cerca del ciento por ciento y la de recolección de aguas residuales al 96,5 por ciento. La calidad del agua cumple los parámetros establecidos por el Ministerio de Salud de Brasil. Sabesp cuenta con 16 laboratorios de control de salud certificados que realizan más de noventa tipos de pruebas y análisis fisicoquímicos del agua. Los resultados de estas evaluaciones guían los ajustes preventivos y correctivos de cada una de las operaciones de la empresa. Los contratos establecidos entre Sabesp y los municipios, con la aprobación del estado de San Pablo, deben tener como objetivo la existencia y el mantenimiento del equilibrio económico y financiero. Deben incluir términos de concesión bien definidos y políticas de inversión específicas, con metas, indicadores de rendimiento y un sistema de tarifas revisable periódicamente. Sabesp tiene un papel fundamental en el estado de San Pablo, al ser ejecutor de la política sanitaria y responsable de la elaboración de los planes de inversión para aumentar la cobertura de los servicios de agua y el desarrollo de proyectos esenciales. Adicionalmente, el estado de San Pablo firmó la Agenda de las Naciones Unidas 2030 y añadió las metas de la Agenda a sus planes y objetivos, para apuntar a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y a la universalización del saneamiento básico. Sabesp ha logrado, mediante prácticas de gobierno empresarial que condicionaban su incorporación a los mercados financieros, mantener una relación con su socio mayoritario (el estado de San Pablo) que limita la intervención estatal. Las decisiones en cuestiones de interés público —como proyectos, inversiones y endeudamiento— las toma el directorio ejecutivo de la empresa, en el cual hay miembros independientes. Sabesp es un excelente ejemplo del ejercicio del gobierno empresarial. Las reformas puestas en marcha le permitieron desvincularse de presiones políticas y alinear los incentivos de la empresa para cumplir de una forma eficiente sus objetivos. De esta manera, el gobierno del estado de San Pablo comenzó a comportarse más como un accionista mayoritario que vigila la gerencia de la empresa que como un simple buscador de renta.

 

Tercerización

En este modelo, la empresa de gestión pública contrata con agentes privados la ejecución de algunas actividades. Esta estrategia tiene como finalidad aprovechar las capacidades técnicas y la agilidad gerencial de los privados para mejorar la efectividad de la gestión pública. La tercerización puede ser simple (cuando consiste en contratos que establecen el pago por servicios efectivamente prestados) o compleja (cuando el pago está atado a resultados contractualmente establecidos). Este modelo se utiliza ampliamente en las actividades del área comercial y el mantenimiento de las redes. El financiamiento de estas actividades se realiza con los recursos de la empresa pública.

La tercerización fue ampliamente utilizada en Venezuela por la empresa Hidrocapital durante la década de los noventa y los primeros años del siglo XXI. En 1992 se liquidó el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (INOS) —instituto del gobierno central responsable por la prestación de los SAPS en todo el país— y se creó la operadora de servicios Hidrocapital para atender a la Gran Caracas; en paralelo, se inició un proceso de concesión de esta operadora al sector privado que finalmente fracasó. En consecuencia, la prestación de los servicios fue asumida por Hidrocapital, que no contaba con la estructura administrativa y el plantel técnico necesarios.

La gerencia tomó la decisión de dotarse de un núcleo mínimo de personal propio y apoyarse ampliamente en la contratación de empresas privadas para la mayoría de las actividades de comercialización y mantenimiento. Muchas de las empresas contratadas eran pequeñas o medianas unidades, integradas en buena medida por el personal técnico liquidado del antiguo Acueducto Metropolitano de Caracas, dependiente del INOS.

El modelo de tercerización de Hidrocapital permitió a la empresa lograr significativas mejoras en indicadores clave de continuidad y calidad de los servicios, así como incrementar sus ingresos propios. En su momento se convirtió en un referente latinoamericano por su eficiencia, y dio lugar a un ecosistema de empresas privadas de servicio cada vez más especializadas.

Las ventajas de este modelo son notorias. Por una parte, impulsa el desarrollo y la especialización técnica de las empresas privadas nacionales. Por la otra, incentiva la eficiencia de la gestión de la empresa pública. La efectiva aplicación de este modelo requiere una efectiva capacidad de gerencia, supervisión y control de los múltiples contratos de tercerización. Sin embargo, no resuelve el riesgo de interferencia política en la gestión de los SAPS que, como en el caso de Hidrocapital, se materializó a partir del año 2000, con el desmantelamiento del modelo de gestión y la reversión de los avances logrados en materia de eficiencia y calidad del sistema de acueductos.

 

Construcción, operación y transferencia

El modelo de construcción, operación y transferencia (BOT, por su sigla en inglés) es una profundización del modelo de tercerización, en la medida en que implica una mayor responsabilidad de la iniciativa privada y compromisos de más largo plazo. La empresa operadora pública identifica áreas de actividad que requieren expansión o mejoras, susceptibles de ser aisladas y tratadas como unidades de negocio independientes. En el contrato BOT el operador especializado, con financiamiento propio, tiene la obligación de construir o rehabilitar esa infraestructura (según sea el caso) y explotarla durante un período suficiente para que el privado pueda recuperar su inversión y luego transferirla a la empresa de gestión pública.

Los contratos BOT se utilizaron mucho en Europa para ampliar la infraestructura de saneamiento y depuración de las aguas servidas. En general, la empresa pública suscribe un contrato con un operador privado especializado para que construya, con fondos propios, una planta depuradora y se comprometa a operarla durante un período previamente establecido. A cambio, la empresa contratante le remunera por unidad de agua tratada y vertida, según los indicadores de calidad preestablecidos.

En América Latina el modelo BOT ha sido poco utilizado en los SAPS, debido a la dificultad para mitigar los riesgos económicos y contractuales que caracterizan este sector. Un ejemplo que podría replicarse es el programa de ampliación del saneamiento en la ciudad de Panamá. El programa consiste en completar la red de alcantarillado sanitario y construir las plantas de depuración de las aguas servidas y la descarga para la disposición final de los efluentes. Las inversiones se financiaron mediante préstamos al gobierno de Panamá del Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Agencia de Cooperación Japonesa.

Para llevar a cabo el programa, el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), la empresa panameña de agua, creó una subsidiaria responsable exclusivamente de los servicios de saneamiento. La ejecución se adjudicó por contrato a una empresa privada responsable de ejecutar los fondos de los bancos multilaterales y contratar y supervisar las obras. El modelo contractual seguido es una forma de BOT, con la variante de que los recursos de financiamiento no provienen de la empresa contratada sino de los fondos de los préstamos otorgados por las instituciones financieras al Estado de Panamá. Una vez ejecutados los fondos de financiamiento externo, la sostenibilidad financiera de la empresa dependerá del diseño de un sistema tarifario adecuado que permita la eficiente operación y el mantenimiento de las infraestructuras desarrolladas.

 

Contrato integral de gerencia

Este modelo de gestión es una ampliación y extensión del modelo de tercerización: la empresa pública contrata con una empresa privada la gestión integral de los servicios que presta. Frecuentemente, el modelo está atado a la ejecución de un programa de inversiones y el contrato se realiza con una empresa privada con pericia en la gestión de SAPS.

Esta modalidad de gestión ha sido explorada en algunos países, atada a la ejecución de fondos provistos por la banca multilateral (BID, Banco Mundial y CAF). El contrato establece un conjunto de metas operativas y gerenciales que se alcanzarán con la ejecución del programa de inversiones. La remuneración de la empresa privada contratante se realiza con cargo al préstamo multilateral y está atada al logro de las metas operativas y gerenciales contractualmente establecidas.

Este modelo de gestión tiene indiscutibles ventajas, porque incorpora pericia técnica, crea importantes incentivos para mejoras técnicas y comerciales, y garantiza flujos de financiamiento. Sin embargo, la complejidad de los contratos, la dualidad en la toma de decisiones y la restrictiva normativa legal que, en muchos casos, se aplica a las empresas públicas pueden dificultar su implementación y el logro de las metas y los objetivos pautados.

El éxito de este modelo de gestión depende de una distribución adecuada de las responsabilidades, los riesgos y los beneficios entre la empresa pública y el operador privado. Dos casos permiten ilustrar tal afirmación. Primero, el contrato de gerencia que la empresa pública de agua en Puerto Príncipe firmó con un operador privado, con el respaldo financiero del BID. El segundo caso es el contrato de gerencia integral que la empresa mixta de la ciudad de Cartagena, Aguas de Cartagena (Acuacar), firmó con el accionista privado de esa empresa.

El servicio de agua potable de Puerto Príncipe (Haití): un caso frustrado Con el fin de atender la destrucción del devastador terremoto de 2010 en Haití, el BID planeó y ejecutó un masivo programa de ayuda al desarrollo. Se estableció que el sector de los SAPS era prioritario; en consecuencia, la empresa pública responsable de los servicios en Puerto Príncipe —el área en la que el terremoto tuvo mayor impacto— recibió una ayuda inmediata. La ejecución de la donación de cincuenta millones de dólares tuvo como condición la contratación de una empresa privada que asumiera la gerencia integral de los SAPS en Puerto Príncipe y la ejecución de un programa de asistencia técnica operativa (ATO). El ATO implicaba realizar las inversiones pautadas con los fondos suministrados por el BID y lograr avances sustanciales en los indicadores de cobertura, disponibilidad y calidad del suministro de agua, así como en las calificaciones técnicas y gerenciales de la empresa pública. A pesar de haberse aprobado una extensión del contrato de gestión integral con la operadora privada y 35 millones de dólares adicionales de apoyo financiero, los resultados efectivamente alcanzados fueron exiguos y de muy corto alcance. Si bien se lograron algunos avances en el desempeño técnico y gerencial de la empresa, y se mejoraron algunos indicadores de continuidad y cobertura del suministro de agua, los cambios no fueron sostenibles en el tiempo. Los problemas identificados en el caso de gestión delegada de Puerto Príncipe fueron múltiples. Primero, el contrato no definió con claridad los mecanismos de decisión ni de cooperación entre el operador público —legalmente único responsable de la prestación y explotación de los servicios— y el operador privado, encargado de la ejecución de los fondos y comprometido con el logro de las metas operativas y gerenciales. Segundo, el contrato de gerencia remuneró a la empresa contratante con un monto base alto y no estableció incentivos financieros ni penalidades suficientes para impulsar el logro de los resultados establecidos. Tercero, la complejidad de la coordinación contractual afectó su ejecución, produjo fricciones permanentes entre ambos agentes y propició un clima de mutua desconfianza que finalmente hizo fracasar esta iniciativa.

 

Aguas de Cartagena A mediados de los años noventa, la red del acueducto de la ciudad de Cartagena abastecía solamente al 70 por ciento de la población, de la que el 42 por ciento sufría racionamiento moderado y el 20 por ciento estaba sujeta a graves racionamientos. El sistema de cloacas servía solamente a la mitad de la población y las aguas residuales recogidas se vertían sin tratamiento en los cuerpos de agua que rodeaban la ciudad —la Bahía de Cartagena y la Laguna de la Virgen— lo que ocasionaba graves problemas de contaminación. Tras un intento fallido de reforma de la empresa pública, en 1994 comenzó la transformación del modelo de gestión de los SAPS con la creación de la empresa mixta Acuacar y la puesta en marcha de un contrato de gerencia integral con un socio operador privado, Aguas de Barcelona (Agbar). La concesión de Acuacar ocurrió en el marco de un proceso de cambio institucional en el sector de agua y saneamiento de Colombia, impulsado por la aprobación de la Ley General de Servicios Públicos (Ley 142) en 1994, que definió un nuevo régimen para la prestación de los servicios públicos domiciliarios con la participación del sector privado. Dentro de este nuevo marco, el Consejo Distrital de Cartagena de Indias facultó al alcalde para constituir una sociedad mixta que asumiera, bajo concesión, la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el Distrito durante los siguientes 25 años. La fórmula de la empresa mixta surgió como una solución de compromiso que permitía la incorporación de nuevas y mejores pericias técnicas y gerenciales, sin mayores compromisos de inversión por parte del socio privado, mientras que las autoridades políticas conservaban el control y la participación en la prestación del servicio. La composición accionaria de Acuacar quedó como sigue: un 50 por ciento propiedad del Distrito (Clase A), un 5,19 por ciento propiedad de socios privados colombianos (Clase B) y un 44,81 por ciento propiedad de Aguas de Barcelona (Agbar) en calidad de socio operador (Clase C). Los estatutos de la empresa otorgaron amplia independencia al operador privado en materia de gerencia y operación. Por su parte, el Distrito mantuvo la responsabilidad por el financiamiento de las inversiones de rehabilitación y ampliación de las redes y las infraestructuras, para lo cual contó con el apoyo financiero del BID y el Banco Mundial. El contrato de gerencia integral con el socio operador privado incluyó las metas operativas y administrativas que debían lograrse y estableció como contraprestación un pago por la gerencia, calculado en función del logro de los resultados. Ese pago se fijó como un porcentaje de los ingresos anuales por la venta de servicios (el 2,5 por ciento el primer año, e incrementos del 0,4 por ciento anual hasta llegar al 4,5 por ciento) financiado con los ingresos operativos de Acuacar. Este modelo contractual resultó muy exitoso al lograr un mejor balance entre las responsabilidades, riesgos y beneficios de los agentes participantes. Durante los primeros años de operación, Acuacar aumentó la cobertura del servicio de agua del 68 por ciento en 1994 al 95 por ciento en 2002, la de alcantarillado del 56 al 74 por ciento y los niveles de micromedición pasaron del 39 al 99 por ciento. Adicionalmente, Acuacar disminuyó el índice de agua no contabilizada del 60 al 41 por ciento. Esta mejora, junto con una menor carga laboral, contribuyeron a que la empresa alcanzara resultados positivos a partir del año 1996 y un importante aumento de la utilidad operativa. Las mejoras operativas y gerenciales continuaron siendo importantes durante los años siguientes, cuando Acuacar consolidó sus resultados económicos y financieros. Para el año 2014, el margen operativo (22 por ciento), el margen de beneficio neto (12 por ciento) y la rentabilidad financiera ROE (30 por ciento) alcanzaron niveles de sostenibilidad que colocaban a la empresa en una buena posición financiera. Con el objeto de atender el acelerado crecimiento de la ciudad, Acuacar preparó, en 2014, un nuevo Plan Maestro del Acueducto que permitiría asegurar la cobertura integral de los servicios durante los siguientes 25 años. Con el fin de avanzar en la ejecución del plan maestro, en marzo 2015, seis años antes de la finalización del acuerdo pactado en 1995, el contrato de gestión de Acuacar se extendió por trece años adicionales, lo que llevó su vigencia total a 39 años. Para la ampliación del contrato, la alcaldía puso como condición que Acuacar aportara un gran porcentaje de las inversiones requeridas por la empresa, sin que ello implicara aumentos de las tarifas más allá de las de crecimiento normal establecido. El acuerdo de extensión contractual no ha estado exento de críticas. En particular, el Concejo de la ciudad de Cartagena mostró su desacuerdo: alegó que no fue discutido ni mucho menos aprobado por el Concejo, sino solo por el alcalde, amparado en las facultades otorgadas por el Acuerdo 05 de 1994, que, según el Concejo, no podían usarse veinte años después. En 2019, la Procuraduría General de Colombia «profirió pliego de cargos al exalcalde de Cartagena, (…) por presuntas irregularidades en la modificación del estatuto de Acuacar».1 Algunos factores que han contribuido al éxito del modelo de gestión de Acuacar son: La empresa ha contado con un entorno legal y regulatorio estable, que le ha permitido progresivamente mejorar y ampliar los servicios a medida que recuperaba condiciones de equilibrio económico. El gobierno nacional promovió y apoyó el proceso de incorporación del sector privado por medio de acuerdos entre los organismos multilaterales, el gobierno nacional, el gobierno local y el operador privado, que crearon mecanismos de pago que garantizaran la sostenibilidad de la operación. La transferencia a la empresa de la responsabilidad por las inversiones fue progresiva. En las etapas iniciales, el contrato establecía que el Distrito asumiría las inversiones para la ampliación de los servicios de alcantarillado sanitario y tratamiento de aguas servidas. Posteriormente se estableció que la totalidad de las inversiones las realizara la empresa, que obtuvo como contrapartida una extensión del plazo de la concesión que le permitiera recuperar su inversión. Los aumentos tarifarios permitidos han sido suficientes y progresivos, orientados a alcanzar el autofinanciamiento de la empresa y a cuidar la viabilidad social en términos de la capacidad de pago de la población, mediante un adecuado sistema de subsidios. El operador privado fue capaz de alcanzar victorias tempranas, al focalizar parte de las inversiones en las zonas de menores recursos y evitar alzas de tarifas que causaran conflicto con la población. Colombia ha mantenido la estabilidad macroeconómica, lo que contribuye a garantizar las condiciones de los contratos. Más allá de los éxitos obtenidos, el caso de Acuacar muestra que la relación entre los sectores público y privado en los SAPS es siempre compleja y requiere mucha transparencia, además de una buena gestión. Nota: 1Amador, A. (2019, 19 de mayo). Formulan cargos a exalcalde de Cartagena Dionisio Vélez. El Heraldo. https://www.elheraldo.co/bolivar/formulan-cargos-exalcalde-de-cartagena-dionisio-velez-609490

 

Contratos de concesión

En América Latina, la gestión por concesión es el modelo de máxima delegación de los servicios a un operador privado. En el modelo de gestión por concesión, el poder público competente transfiere a un operador privado, mediante un contrato, la totalidad de la infraestructura asociada a los SAPS y su explotación durante largos períodos (entre treinta y cincuenta años, generalmente). En los países donde se han materializado estos arreglos institucionales, la selección del operador privado se ha realizado mediante un proceso de licitación que permite escoger el operador que ofrece las mejores tarifas para prestar los servicios de acuerdo con una calidad contractualmente establecida.

El modelo de gestión por concesión privada ha sido ampliamente experimentado en América Latina con resultados variables. Muchos contratos se han rescindido por razones económicas o regulatorias, mientras que otros han sido objeto de ajustes y revisiones periódicas con el fin de responder a la evolución de las condiciones de los servicios y a las normas regulatorias. Además de la complejidad contractual que caracteriza a este modelo de gestión, su adecuada supervisión y control exige importantes capacidades institucionales por parte del Estado.

El organismo de regulación y control del operador privado debe garantizar la sostenibilidad de los servicios en las tres dimensiones (económica-financiera, socio-política y ambiental). El caso de la ciudad de Buenos Aires ayuda a entender los desafíos del modelo de los contratos de concesión.

El contrato de concesión de la explotación de los SAPS en Buenos Aires a un operador privado fue una de las primeras experiencias de «privatización» en América Latina. En 1993, mediante un proceso de licitación, se adjudicó el contrato de la concesión de los servicios, por treinta años, a un consorcio privado (Aguas Argentinas S. A.) encabezado por la empresa Lyonnaise des Eaux-Agbar. En paralelo se desarrollaron el marco regulatorio de los servicios y los mecanismos de control y fijación de tarifas.

En 1992 se creó el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (Etoss), con el fin de regular la prestación de los servicios, monitorear su calidad, representar a los consumidores y asegurar la ejecución de los acuerdos establecidos en el contrato de concesión. El Etoss inició sus actividades en paralelo con el inicio de la concesión.

El contrato de concesión con el consorcio privado fijaba metas y objetivos detallados en materia operativa y de calidad de los servicios durante el periodo de vigencia de la concesión; además, establecía un plan de inversiones por 4.100 millones de dólares, de los cuales 1.048 millones debían ejecutarse durante los primeros cinco años. El régimen tarifario formaba parte integral del contrato, que establecía los criterios y procedimientos para las revisiones tarifarias. Al momento de otorgarse la concesión, Argentina mantenía un régimen de paridad y convertibilidad con el dólar, un factor importante del proceso de licitación, pues eliminaba los riesgos asociados a la fluctuación de la moneda.

Durante el período de vigencia de la concesión (1993-2004) Aguas Argentinas realizó inversiones por 1.800 millones de dólares, principalmente entre 1993 y 2001, para lo cual la empresa adquirió una gran deuda. La información sobre la evolución de los indicadores operativos de la empresa es escasa, aunque se refieren mejoras en agua no contabilizada, micromedición, número de empleados por cliente y eficiencia en la recaudación.

La relación de Aguas Argentinas con el regulador Etoss fue desde el inicio conflictiva y dio origen a numerosas multas por incumplimiento de las metas contractuales, fallas en los servicios y faltas en el suministro de la información. Finalmente, en 2006, el Estado rescindió la concesión debido al incumplimiento contractual y el retraso en el plan de inversiones. Agua y Saneamientos Argentinos S. A. (AySA), una empresa pública creada para tal fin, asumió los servicios.

Tres factores fundamentales hicieron que la concesión se revirtiera a principios del año 2000:

1. La crisis económica que atravesó Argentina en el año 2002 condujo a la llamada «pesificación» de la economía; es decir, se perdió la convertibilidad con el dólar y se desencadenó una espiral inflacionaria.
2. La capacidad regulatoria y de control del gobierno argentino era prácticamente inexistente; en consecuencia, no fue posible eliminar uno de los riesgos más frecuentes en estos procesos: el riesgo de oportunismo contractual. El enfrentamiento y la desconfianza entre el organismo regulador (con escasa experiencia en la materia) y la empresa privada (con amplia experiencia en la operación de SAPS) produjeron numerosos conflictos que desembocaron en renegociaciones sucesivas y nuevos procesos de reclamos e incumplimiento contractual.
3. La ciudad de Buenos Aires tenía una propensión muy alta al consumo de agua difícil de revertir mediante una gestión tarifaria adecuada, debido a que el diseño del sistema comercial se basó en el inmueble y no en el consumidor final. Los ajustes tarifarios que se propusieron para asegurar la rentabilidad del contrato fueron muy altos y el equilibrio social sobre el que descansaba el proceso se deterioró. Como consecuencia, la percepción negativa de la población se profundizó y, en los últimos años de Aguas Argentinas, se manifestó un fuerte rechazo a la privatización que condujo a protestas sociales frecuentes.

 

Privatización de activos

El modelo de privatización de activos consiste en la venta a un operador privado de todos los activos y derechos de explotación de los servicios. A diferencia de otros procesos de incorporación privada realizados en América Latina durante la década de los noventa, Chile fue el único país que incorporó la iniciativa privada mediante la venta de la totalidad de las acciones de sus empresas públicas de SAPS. Ello incluyó la privatización efectiva de la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS), prestadora de los servicios en la Región Metropolitana de Santiago, que se convirtió en la empresa privada Aguas Andinas S. A.

La decisión de privatizar las empresas chilenas fue una respuesta a la necesidad de realizar grandes inversiones para aumentar la cobertura de los servicios, particularmente en materia de saneamiento, que incluye el tratamiento de las aguas servidas.

Las privatizaciones se llevaron a cabo mediante la venta de acciones de las empresas operadoras. Entre 1998 y 2001, el Estado chileno recibió 1.585 millones de dólares por concepto de ventas de acciones en las hidrológicas, de los cuales 964 millones provinieron de la venta de EMOS. En solo seis años, entre 1998 y 2004, Chile transitó de una situación en la que las empresas privadas atendían solo al seis por ciento de la población, a otra en la que atendían al 95 por ciento.

Aguas Andinas (Santiago de Chile) A mediados de los años noventa el gobierno chileno decidió vender la totalidad de las acciones de sus empresas hídricas públicas, incluyendo la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS), prestadora de los servicios en la Región Metropolitana de Santiago. El proceso de cambio de EMOS a Aguas Andinas ocurrió sin mayores inconvenientes, gracias a las previsiones tomadas con anticipación para facilitar el proceso de privatización y que implicaron un proceso sostenido durante más de dos décadas. Este proceso de reformas incluyó, en 1988-1990, la aprobación de la Ley General de Servicios Sanitarios —que estableció las reglas de operación de las empresas, las formas de concesión y las condiciones del servicio— y la Ley General de Tarifas, por medio de la cual se establecieron los mecanismos de cálculo de las tarifas, que aseguran un mecanismo para el autofinanciamiento del sector. Se crearon once empresas regionales que sustituyeron la función de prestación de las direcciones regionales centralizadas, garantizando la separación de las funciones regulatorias y las de prestación del servicio. Por último, se creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) con la función de regular y fiscalizar a las empresas prestadoras de los SAPS. A partir de 1995 se tomaron medidas específicas para fortalecer la capacidad regulatoria del Estado, que se vieron reflejadas en los cambios realizados en 1998 a las leyes sectoriales que le permitieron a la SISS contar con las herramientas y recursos necesarios para ejercer de manera eficiente la regulación y la fiscalización de las empresas hidrológicas. En el año 1999 se llevó a cabo un proceso de licitación internacional en el cual el consorcio Suez-Agbar ganó el derecho de adquirir el capital accionario de EMOS. La venta se realizó por un precio de 0,37 dólares por acción; como resultado la valoración de la empresa fue de un 67 por ciento superior al valor base previsto. Actualmente, el capital accionario de Aguas Andinas se encuentra distribuido de la siguiente manera: 50,1 por ciento en manos de Inversiones Aguas Metropolitanas (IAM, controlada por el grupo Suez), 28,2 por ciento en posesión de inversionistas internacionales, 5 por ciento en manos de la agencia de fomento chilena, Corfo, y el restante 16,7 por ciento pertenece a otros inversionistas nacionales, que incluyen fondos de pensiones chilenos. Aguas Andinas ha logrado buenos resultados financieros de forma consistente. En materia de tratamiento de las aguas residuales, objetivo explícito de la incorporación de los operadores privados, Chile logró en poco tiempo alcanzar altos niveles de cobertura. En el año 2001, Aguas Andinas encargó a Suez (su principal accionista) la construcción de la planta de tratamiento de La Farfana, la más grande de su tipo en Latinoamérica, con capacidad de 8,8 m3/s, suficiente para tratar el cincuenta por ciento de las aguas residuales producidas en la ciudad de Santiago (equivalente a 3,7 millones de personas). La planta inició operaciones en un período de dos años e implicó una inversión de 315 millones de dólares. Previo a ello, Aguas Andinas había construido la planta de tratamiento de El Trebal (2001) y, entre 2010 y 2013, la planta de tratamiento de Mapocho. Este importante esfuerzo permitió lograr el ciento por ciento de cobertura de tratamiento de aguas servidas en Santiago. Las altas tarifas de los SAPS, necesarias para remunerar las inversiones, han sido la causa de protestas sociales a partir de 2016 y de un amplio rechazo a las privatizaciones. A pesar de que el gasto promedio de los hogares por el servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento se ubica en torno al dos por ciento del gasto de una familia promedio, la suma de todos los gastos por servicios públicos y arrendamiento representa más del catorce por ciento. Por esta razón, y a pesar del éxito del sector en términos de cobertura, un gran porcentaje de la población (el 88 por ciento) considera que el acceso al agua no está garantizado y el 97 por ciento considera que el acceso al agua debería ser un derecho constitucional. Algunos factores de éxito y riesgos de la privatización de Aguas Andinas son: Situación de base. Cuando ocurre el proceso de privatización, la empresa EMOS mostraba índices de cobertura de agua y alcantarillado elevados, y equipos profesionales que le permitieron alcanzar una excelente eficiencia gerencial. La privatización no fue una estrategia de huida de las deficiencias de la gestión pública. Estabilidad económica y política. Chile logró alcanzar consensos políticos y mantuvo la estabilidad económica, ambas condiciones favorables para la entrada de inversionistas internacionales y el desarrollo de su mercado de capitales. Presencia de un regulador fuerte. La SISS logró construir, previo a la privatización, las capacidades técnicas y los instrumentos metodológicos necesarios para el ejercicio efectivo de sus funciones de regulación y control. Una vez privatizadas las empresas públicas, la SISS disponía de la capacidad de regular y fiscalizar efectivamente a las empresas privadas, y promover la eficiencia de las empresas operadoras. Esta situación institucional contrasta con otros casos de incorporación privada en América Latina llevados a cabo durante el mismo período. Objetivo claro del proceso de privatización. Las privatizaciones se llevaron a cabo con un objetivo claro: aumentar la cobertura del tratamiento de aguas servidas. De esta forma los operadores privados y la sociedad en general compartían las mismas expectativas en cuanto a resultados. Capacidad técnica y financiera de Suez. El grupo Suez contó con la capacidad técnica y financiera para aumentar rápidamente la cobertura en el tratamiento de aguas; en solo dos años construyó e inició la operación de la planta de tratamiento de La Farfana, la más grande de América Latina, con capacidad de tratar la mitad de las aguas servidas de Santiago de Chile. Riesgo de aumentos de la tarifa y sostenibilidad social. A pesar de la cobertura lograda con tarifas inferiores al promedio de la OECD, las tarifas de los servicios públicos en conjunto representan un porcentaje significativo del presupuesto de las familias chilenas de menores ingresos. Esta situación ha producido malestar social y, entre otros asuntos, alimentó las protestas de finales de 2019 y principios de 2020. Riesgo climático e inversiones. Los efectos del cambio climático en Chile obligan a las empresas del sector y al gobierno a realizar inversiones adicionales; ello puede requerir nuevos ajustes tarifarios que alteren el frágil equilibrio social de los servicios, además de exigir importantes esfuerzos de coordinación.

 

Lecciones de la experiencia

La experiencia latinoamericana en la gestión de los SAPS puede resumirse en las siguientes lecciones:

• No existe un modelo de gestión ideal de los SAPS que garantice el éxito en todo tipo de situaciones. Dos variables claves deben tomarse en cuenta a la hora de escoger: 1) el estado de los SAPS en el momento de la reforma y 2) la capacidad institucional del sector público para operar, financiar, regular y supervisar los servicios.
• El modelo de gestión pública de los servicios de agua potable y saneamiento continúa siendo ampliamente utilizado en América Latina. Tal preferencia es consecuencia de las características económicas de esta industria: 1) rentabilidad económica relativamente baja y largos períodos de recuperación de las inversiones y 2) los SAPS son muy valorados socialmente, pues constituyen un pilar fundamental del bienestar de la población; también lo son desde el punto de vista medioambiental, debido a su dependencia e impacto sobre los recursos naturales.
• El éxito del modelo de gestión pública requiere la existencia de salvaguardas que protejan a los SAPS de la interferencia política oportunista. Para ello es necesario un régimen de regulación y control efectivo por parte de la autoridad pública y un modelo organizativo y gerencial de la empresa con claros incentivos a la eficiencia.
• La intervención privada en la gestión de los SAPS tiene el potencial de sumar pericia técnica e incentivos a la eficiencia. Para ello existe un conjunto de posibilidades que van desde la tercerización de algunas actividades hasta la venta total de los activos del sistema.
• En el caso de que se decida incorporar la participación privada, se debe tener en cuenta que mientras más significativa sea, mayores serán las exigencias de regulación y control por parte del Estado y, por consiguiente, de capacidad institucional de los organismos responsables. Los requisitos de transparencia para la participación en los mercados de capitales pueden resultar de gran utilidad.
• Es importante precisar el objetivo de la participación privada: superar el mal desempeño de la gestión pública (como en la ciudad de Cartagena) o contar con los recursos necesarios para financiar las inversiones en expansión del servicio y tratamiento de las aguas servidas (casos Sabesp y Aguas Andinas). En el primer caso, es clave una distribución equilibrada de funciones y riesgos entre los sectores público y privado para mejorar la eficiencia de los SAPS. En el segundo caso, es esencial contar con mecanismos que aseguren la prestación eficiente de los servicios, el diseño de pliegos tarifarios que respeten la rentabilidad de los servicios al mínimo costo para los usuarios y, en caso de ser necesarios, subsidios eficientes para la población de menores recursos.

---

María Elena Corrales, consultora internacional en los sectores de agua y saneamiento, y electricidad en Latinoamérica.

Rosa Amelia González, profesora del IESA.

 

Referencias

El análisis de las experiencias latinoamericanas se encuentra en el material (no publicado) preparado bajo la coordinación de María Elena Corrales y Rosa Amelia González para el Programa de Formación de Gerentes para la Industria del Agua y Saneamiento, ofrecido en el IESA en 2021.

Para Aguas de Cartagena se utilizó también el trabajo Aguas de Cartagena: the privatization of water in Cartagena, Colombia, de C. C. Ermi y H. Lee. Kennedy School of Government Case Program CR15-99-1482.0 (1998).

Notas

[1] Prodavinci (2018, 21 de marzo). Vivir sin agua. http://factor.prodavinci.com/vivirsinagua/index.html

[2] Observatorio Venezolano de Servicios Públicos. (2022). Percepción ciudadana de los servicios públicos: resultado de encuesta a usuarios de fecha abril-mayo 2022. Boletín N^o 35. Mayo.