Asociaciones público-privadas: una oportunidad de mejora para el sector público

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Las asociaciones permiten incorporar financiamiento privado a proyectos de infraestructura para mejorar servicios públicos. Su éxito está condicionado por variables objetivas y subjetivas, entre las que se destacan las competencias del sector público.

Adriana Jiménez / 19 de abril de 2021


 

La mejora del desempeño del sector público es un tema recurrente en los distintos procesos de reforma, y un gran desafío para los responsables de gerenciar el sector público. Implementar exitosamente una política es quizás el principal reto para los gobiernos, no solo por las limitaciones de recursos —especialmente financieros— sino también por las necesidades de la ciudadanía, que han ido en aumento, cuya participación en el diseño y la evaluación de las políticas toma creciente protagonismo.

Las organizaciones públicas —especialmente en las instancias territoriales de poder— han explorado variadas opciones para lograr el impacto esperado de sus proyectos. Han llegado a plantearse, entre otros asuntos, la necesidad de trabajar de manera coordinada con otros actores, y dar paso al gobierno colaborativo, tan en boga en las últimas décadas (Mariñez, 2016; Ramírez, 2011). La mayor cantidad de proyectos para mejorar la prestación de servicios públicos se ha desarrollado con el sector privado, del cual se han resaltado sus bondades en términos de eficiencia desde hace muchas décadas, y cuya incorporación en lo público fue una de las principales premisas del conjunto de reformas impulsadas por la Nueva Gestión Pública a finales de los años setenta (García, 2007; Schröder, 2006).

 

La escasez de recursos como impulso para la creación de asociaciones

En la década de los ochenta, América Latina vivió la denominada «década perdida», producto de la crisis de deuda externa de ese período, que dio paso a un conjunto de reformas económicas: desregulación, flexibilización financiera y privatización. En este contexto, muchos países de la región impulsaron los ajustes necesarios —según las recomendaciones del Banco Mundial— para concretar un cambio de modelo económico que permitiera recuperar la inversión en proyectos de vital importancia para el desarrollo.

Por esta razón, como un efecto de la escasez de fondos públicos derivada de la crisis, surgen las asociaciones público-privadas: una figura que permite incorporar financiamiento privado a proyectos de infraestructura para mejorar servicios públicos (Gherman, 2013; Polack, Martínez y Ramírez, 2019). La crisis financiera de 2008 también sirvió de propulsor del interés en el desarrollo de asociaciones; especialmente para proyectos de infraestructura, tanto en países en desarrollo como desarrollados, con el objetivo de cubrir el déficit de financiamiento originado por las crisis económicas, tan recurrentes en este siglo.

El Banco Mundial (2017) define la asociación público-privada como

… un acuerdo entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública.

 

Estas asociaciones deben cumplir tres condiciones: 1) participación privada al menos en el financiamiento y en la gestión de los proyectos, 2) efectiva transferencia del riesgo y 3) relación contractual de largo plazo (Freigedo, Fuentes y Milanesi, 2015).

Estas condiciones constituyen un marco de referencia para el desarrollo y la evaluación de las asociaciones en distintas regiones, con base en las experiencias de éxito y fracaso, en busca de un conjunto de elementos esenciales para su implementación. Si bien existen diferencias en los planteamientos de investigadores y organismos, hay un conjunto de variables recurrentes en las cuales debe ponerse énfasis. Una revisión sistemática de estudios de casos sobre la gobernanza de las asociaciones con el objetivo de desarrollar un marco teórico arrojó 21 problemas; entre los más graves destacaban «la cooperación, la confianza, la comunicación, la capacidad, la asignación y la distribución de riesgos, la competencia y la transparencia» (Xiong, Chen, Wang y Zhu, 2019: 106).

Un marco ideal para la implementación de asociaciones requiere voluntad política, régimen legal y regulatorio apropiado, selección, diseño y desarrollo de buenos proyectos, asignación del riesgo al sector privado y mercado financiero en condiciones de proporcionar la inversión necesaria (Delmon, 2015). Polack y otros (2019) señalan que es necesario contar con un marco regulatorio coherente y claridad en las responsabilidades asignadas a los actores y en los mecanismos de supervisión, transferencia de riesgo y sistemas de compensación.

Los distintos autores hacen referencia tanto a variables que pueden considerarse subjetivas —confianza y voluntad política, por ejemplo— como a variables objetivas, tales como asignación de riesgo y marco regulatorio. Cuando se consideran no solo los trabajos conceptuales sino también los análisis de experiencias que han podido sistematizar elementos claves para el desenvolvimiento de este tipo de articulaciones simbióticas entre el sector público y el privado, se plantea un conjunto de «variables de éxito» para la implementación de una asociación.

 

Variables de éxito en la implementación de asociaciones

La existencia de un marco legal adecuado permite tener claras las reglas de juego para incentivar al sector privado a participar en la mejora de los servicios públicos. Botero (2017) señala este elemento como uno de los primeros pasos que han dado muchos países de América Latina durante el proceso de implementación de asociaciones, para contar con leyes que permitan aplicar el modelo. Colombia y Chile son Estados pioneros en la región, con el establecimiento de leyes que permitieron la participación del sector empresarial en asuntos públicos.

Una segunda variable, que va de la mano con el marco regulatorio, es la voluntad política que se expresa en la disponibilidad del apoyo de las máximas autoridades del país para el desarrollo de los proyectos. Como señala Delmon (2015: 13), «en la mayoría de los países con programas de asociaciones exitosos, el programa y los proyectos iniciales contaron con el respaldo firme y personal del presidente o del primer ministro». Xiong y otros (2019) mencionan tres variables clave, cuya responsabilidad recae también en el liderazgo político: confianza, cooperación y comunicación. El sector público debe ser el promotor de este tipo de valores o principios frente al sector privado, por ser el gobierno quien debe llevar el control del proyecto y para garantizar la permanencia de las iniciativas mediante la generación de vínculos sólidos entre ambos actores.

Botero (2017) destaca otro elemento de éxito en el hecho de que cada gobierno cuente con una oficina con personal capacitado para encauzar los proyectos de asociaciones, como sugieren organismos multilaterales como el Banco Mundial y la Organización Internacional del Trabajo. En América Latina, once países han legislado y creado oficinas con este objetivo. Trabajar en instancias de coordinación para un adecuado seguimiento de los proyectos de asociaciones es uno de los principales retos que enfrentan los gobiernos para lograr un mayor aprovechamiento de estas herramientas (Delmon, 2015; Polack y otros, 2019; Zagozdzon, 2020).

El tercer grupo de variables son las económicas. Según Kumar (2019: 84): «la condición macroeconómica estable es un prerrequisito y condición necesaria para invitar a las empresas privadas a desarrollar infraestructura… posteriormente, ciertas medidas prudenciales de política fiscal pueden ser útiles para contener riesgos fiscales adicionales», lo que brinda garantías al sector privado al realizar inversiones en proyectos de mejora de servicios públicos e infraestructura, que suelen ser el foco de las asociaciones. Para Yang, Hou y Wang (2013), los países en desarrollo necesitan conocer el mercado y generar condiciones favorables para establecer alianzas.

 

Una oportunidad de mejora para el sector público

El incremento del número de asociaciones en todo el mundo ha llevado a los gobiernos a trabajar en el desarrollo de capacidades y herramientas que les permitan tener un mejor control de los proyectos. Este crecimiento se convierte en un elemento motivador para diseñar indicadores de desempeño que permitan evaluar la gestión, no solo de las empresas, en la ejecución de los contratos, sino también de las instituciones del sector público encargadas tanto de la prestación de servicios como del seguimiento de actividades, según el tipo de asociación que se desarrolle. Principios como la eficiencia, la eficacia y la transparencia constituyen claves de éxito, y han sido pilares del proceso de reforma impulsado por organismos multilaterales con distintos gobiernos, tanto en sus marcos regulatorios como en las estructuras de gobernanza creadas para el impulso de las asociaciones.

El surgimiento de herramientas tecnológicas viene dado en buena parte por la limitación de recursos, que ha llevado a las instituciones del sector público a implementar mecanismos para su manejo eficiente. Por esta razón, la gestión con base en el desempeño o por resultados cobra importancia en las últimas décadas y se vincula estrechamente con la incorporación de las asociaciones a la provisión de servicios públicos. En efecto, diversos autores coinciden en que los contratos de asociaciones deben enfocarse en el desempeño y los resultados (Polack y otros, 2019). Este es el enfoque tradicional del sector privado, al cual le interesa, antes que tener la mirada puesta en todos los detalles del proceso de contratación (enfoque imperante en el sector público), que el producto o el servicio sean de calidad, según estándares reconocidos.

La existencia de instancias de control y seguimiento del proceso de contratación de asociaciones cumple el objetivo de garantizar la creación de valor público. La incorporación de estas herramientas tecnológicas en el sector público ha impulsado a las instituciones a mejorar sus capacidades para hacer frente al conjunto de exigencias asociadas con cada estructura de gobierno.

El desarrollo de asociaciones público-privadas ha llevado a las sociedades y a los gobiernos a trabajar aún más en la rendición de cuentas como parte fundamental de la cultura política. Los ciudadanos exigen entender la participación de empresas en los servicios públicos y los gobiernos necesitan justificar las necesidades de inversión, incluso atraer nuevos contratos que aseguren la satisfacción de las demandas sociales en un entorno de recursos limitados.


Adriana Jiménez, profesora invitada del IESA.

Referencias

  • Andrews, R. y Entwistle, T. (2015): «Public-private partnerships, management capacity and public service efficiency». Policy & Politics. Vol. 43. No. 2: 273-290.
  • Banco Mundial (2017): «¿Qué son las asociaciones público-privadas?». https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/es/asociacions-publico-privadas/definicion
  • Botero, C. (2017): «Importancia y perspectivas de las alianzas público-privadas en el mundo, Latinoamérica y Colombia». Trilogía Ciencia Tecnología Sociedad. Vol. 9. No. 17: 133-159.
  • Delmon, J. (2015): «Creating a framework for public-private partnership programs: a practical guide for decision-makers». Washington: World Bank. Open Knowledge Repository. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22822
  • Freigedo, M., Fuentes, G. y Milanesi, A. (2015): «Capacidades estatales y regulación en asociaciones público-privadas: desafíos para las nuevas estrategias de desarrollo». Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 63: 65-98.
  • Gherman, M. (2013): «Public-private partnerships (PPP): comparative analysis of the legal and institutional framework in Romania, Greece, Italy and Portugal». Ovidius University Annals of Economic Sciences Series. Vol. XIII. No. 2: 214-218.
  • García, I. (2007): «La nueva gestión pública: evolución y tendencias». Presupuesto y Gasto Público. Vol. 47: 37-64.
  • Kumar, N. (2019): «Determinants of public-private partnerships in infrastructure: a study of developing countries». Journal of Commerce & Accounting Research. Vol. 8. No. 2: 79-85.
  • Mariñez, F. (2016): «Innovación y gobernanza colaborativa para la gestión de las políticas públicas». XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile, 8-11 de noviembre.
  • Polack, A., Martínez, S. y Ramírez, C. (2019): «Las asociaciones público-privadas como instrumento de gobernanza colaborativa: apuntes para el debate y retos para la gestión». Reflexión Política. Vol. 21. No. 43: 171-183.
  • Ramírez, A. (2011): «Open government y gobernanza colaborativa: el (inevitable) camino hacia un nuevo paradigma de gobierno y gestión pública». Grupo de investigación en gobierno, administración y políticas públicas. Ponencia presentada en el X Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración. http://gobiernoabiertogto.org.mx/documentos/libros/44.pdf.
  • Schröder, P. (2006): «Nueva gestión pública: aportes para el buen gobierno». México: Fundación Friedrich Naumann para la Libertad.
  • Xiong, W., Chen, B., Wang, H. y Zhu, D. (2019): «Governing public-private partnerships: a systematic review of case study literature». Australian Journal of Public Administration. No. 78: 95-112.
  • Yang, Y., Hou, Y. y Wang, Y. (2013): «On the development of public-private partnerships in transitional economies: an explanatory framework». Public Administration Review. Vol. 73. No. 2: 301-310.
  • Zagozdzon, B. (2020): «Conditions for the development of public-private partnership (PPP): analysis based on an example of transport infrastructure in Poland». Komunikacie. Vol. 22. No. 1: 35-41.