El actual control de cambios comenzó el 5 de febrero de 2003, con la creación de la Comisión de Administración de Divisas (Cadivi). Desde entonces, y hasta enero de 2016, se han implementado cinco mecanismos oficiales para la asignación de divisas.
Cadivi —que pasó a llamarse Centro Nacional de Comercio Exterior (Cencoex) en 2013, el cual se mantiene vigente— fue hasta mayo de 2010 el único mecanismo para la asignación oficial de divisas y su tipo de cambio fue devaluado en tres oportunidades. Durante esos años, los venezolanos tuvieron acceso a un mecanismo no oficial para obtener divisas: el mercado permuta de títulos venezolanos en moneda extranjera. Pero, con la Ley de Reforma Parcial de la Ley Contra Ilícitos Cambiarios de mayo de 2010, el Banco Central de Venezuela (BCV) pasó a controlar la compra y la venta de títulos en moneda extranjera, con lo cual se paralizó el mercado permuta y fue ilegalizado el que hasta ese momento era la referencia del «dólar paralelo».
El Sistema de Transacciones con Títulos en Moneda Extranjera (Sitme) se creó en junio de 2010, en sustitución del ahora ilegal mercado permuta y como mecanismo oficial complementario a Cadivi. El BCV pasó a ser el encargado de elegir los instrumentos financieros que podrían ser comerciados en moneda extranjera. Además, determinó diariamente las bandas entre las cuales podía fluctuar el precio de esos instrumentos. Los tipos de cambio Cadivi y Sitme se mantuvieron hasta febrero de 2013, cuando se eliminó el Sitme y se devaluó el tipo de cambio Cadivi. En palabras del presidente del BCV, Nelson Merentes, el Sitme «se había vuelto imperfecto y no cumplía algunos de los objetivos» (Vera Azaf, 2013).
El Sistema Complementario de Administración de Divisas (Sicad) comenzó a funcionar en marzo de 2013 para complementar el sistema Cadivi. La asignación de divisas se haría mediante subastas Vickereyel convocadas por rubros. Las personas, naturales o jurídicas, y los montos asignados fueron discrecionales. Un año después se creó Sicad II, mediante el cual personas naturales y jurídicas podían solicitar divisas que serían asignadas en efectivo o en títulos valores según los límites y modalidades establecidas en los respectivos convenios cambiarios. Sicad I y Sicad II fueron fusionados en febrero de 2015, momento a partir del cual el sistema se ha mantenido prácticamente paralizado.
El Sistema Marginal de Divisas (Simadi) entró en funcionamiento en febrero de 2015 y se esperaba que permitiría un mayor acceso a divisas ofrecidas por el gobierno o particulares, mediante operaciones de negociación o menudeo. El mercado contaría con 3.792 puntos de atención, tanto de la banca pública, como de los operadores de cambio autorizados y las casas de bolsa. Un punto clave es que las divisas adquiridas en Simadi se podían registrar contablemente a la tasa de la transacción.
El mercado paralelo surgió en el momento en que se establece el control de cambios. Hasta mayo de 2010, el referencial del dólar paralelo era el dólar permuta obtenido de las transacciones de compra-venta de títulos valores venezolanos cotizados en dólares. Desde entonces, el mercado paralelo es más informal y menos transparente. Hoy es ilegal dar cotización alguna sobre el tipo de cambio vigente en los mercados negros de divisas.
La nueva mecánica de las divisas
A comienzos del siglo XXI, los dólares que ingresaban al país por las exportaciones eran enviados al BCV, que era el organismo encargado de administrarlas. Pero en los últimos años el BCV ha perdido participación —aunque no del todo— en la administración de las divisas que ingresan al país.
La reforma de la Ley del Banco Central de 2005 marca un hito. Hasta ese momento, la ley establecía que las divisas provenientes de la venta de hidrocarburos de Pdvsa —que la estatal no destinara a pagos a proveedores o inversiones en el extranjero— debían venderse al BCV a cambio de los bolívares que requiriese para hacer pagos en el país, por sus operaciones o el pago de impuestos y contribuciones al fisco. Con la reforma, las divisas que Pdvsa no necesitara para cancelar sus compromisos operativos e inversiones no se venderían al BCV, sino que serían transferidas a un fondo destinado a inversiones para el desarrollo nacional: el recién creado Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden). Para iniciar sus operaciones el Fonden contaría, además, con un aporte del BCV de 6.000 millones de dólares de las reservas internacionales «excedentarias». Desde 1998 la tendencia de la relación entre el ingreso de divisas al BCV desde Pdvsa sobre las exportaciones petroleras ha sido decreciente. Mientras que en 1998 el 99 por ciento de las divisas que entraron por las exportaciones petroleras ingresaron al BCV, para el tercer trimestre de 2015 fue 34 por ciento.
Cerca del 95 por ciento de las divisas que ingresan al país provienen de las exportaciones petroleras. Las divisas que ingresan a Pdvsa se desvían, en parte, a fondos parafiscales como el Fonden, otras al BCV y otras se quedan en Pdvsa para el pago de proveedores en el extranjero. Los egresos de divisas administradas por el BCV también han cambiado desde que se implementó el control cambiario. En 2002, el 77 por ciento de las divisas fue entregado al sector privado, formado por los operadores cambiarios y las llamadas «importaciones Aladi», por el convenio con la Asociación Latinoamericana de Integración; mientras que el sector público recibió el 23 por ciento para la deuda pública externa, el BCV y otros. Pero ya en 2015 la composición de los egresos de divisas del BCV había cambiado: el 66 por ciento de las divisas fue al sector público, mientras que 34 por ciento se destinó al sector privado. Además, mientras que el sector privado sigue integrado por operadores cambiarios e importaciones Aladi, la composición del sector público ha cambiado notablemente.
En 2001 el BCV destinó divisas a empresas públicas financieras —al Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (Bandes), específicamente— y hasta 2015 se ha mantenido esta cuenta. En 2003 se empiezan a entregar divisas a empresas públicas no financieras, en este caso Pdvsa. Ese mismo año, el BCV comenzó a entregar divisas a la Oficina Nacional del Tesoro. En 2005, se crea el Fonden y en 2007 la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (CASA) y desde entonces el BCV ha entregado divisas a ambas cuentas. A partir de 2008 el BCV también destina divisas al Banco de Comercio Exterior.
¿Qué esperar en 2016?
El control de cambio ha sido el gran impulsor de la salida de capitales durante el auge petrolero más oneroso de la historia venezolana, lo que —en gran parte— ha profundizado notablemente la actual crisis económica, especialmente en lo que se refiere a la escasez de bienes y servicios.
En estas condiciones, el gobierno no ha dado indicios sobre la posibilidad de levantar el control de cambios. Lo único que parece previsible es una simplificación de lo que se reconoce como el sistema cambiario más complejo del mundo. Aun así, el gobierno ha mostrado estar poco dispuesto a hacer cambios profundos en esta materia.
Los bajos precios del crudo probablemente obliguen al Ejecutivo Nacional a llevar a cabo una eventual devaluación de —al menos— el tipo de cambio preferencial de Cadivi/Cencoex de 6,30 bolívares por dólar. Sin embargo, la política económica —basada en la aplicación de controles— no parece que cambiará en el mandato de Maduro, por lo que tanto el control de cambio, así como otros controles (como el de precios) se mantendrán y la crisis económica prevalecerá en 2016.
Una reforma del sistema cambiario resultará fundamental en cualquier plan de ajuste económico integral que pretenda alcanzar los equilibrios y la estabilidad macroeconómica, así como reestablecer la productividad de la economía venezolana.
Este artículo se publicó originalmente en la edición enero-marzo de 2016.
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