Grandes proyectos de infraestructura: la realidad de Venezuela exige volver a lo básico

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Inicio de la construcción de los túneles del metro en 1977. Foto: BBC.

Venezuela requiere nuevos proyectos de infraestructura para atender las necesidades de su población y las actividades económicas. Luego de una tradición de grandes proyectos, la nueva realidad del país reclama cambio de paradigmas, innovación, aprovechamiento de infraestructura existente y rescate de viejas prácticas, como planificación, moderación, humildad y mesura en la inversión.


Los grandes proyectos pueden estar asociados a grandes necesidades, al requisito de superar grandes retos, a la ambición humana de dominar la naturaleza. Pero pueden también estar divorciados de esas motivaciones y responder a la necesidad de trascendencia de sus promotores, al orgullo o el afán de competencia de un grupo (por ejemplo, los profesionales que los diseñan y construyen), al interés económico de sus gestores e incluso, como tantas obras humanas, al simple capricho de quienes toman decisiones.

Como todo lo que es capaz de mover la imaginación y activar la ilusión de la población, algunos grandes proyectos logran, además de sus funciones prácticas y concretas, producir emociones y expectativas, incluso antes de ser construidos o si nunca llegan a serlo, si no son más que simples anuncios, si no van más allá de algunos dibujos, de la simple idea. Casi setenta años después se sigue hablando del túnel de Altamira o el monorriel suspendido sobre el Guaire, que reproduciría entre El Silencio y Bello Monte la solución aplicada en la ciudad de Wuppertal a comienzos del siglo pasado, sin profundizar en su factibilidad técnica, comparación con otras soluciones, pertinencia funcional o racionalidad económica; en su lugar, se les asignan a los gobernantes de entonces atributos asociados a ese recuerdo, y se les hace trascender por obras que nunca estuvieron ni cerca de hacerse en sus gestiones.

La tentación por los grandes proyectos es evidente, pues pueden ofrecer réditos para sus promotores, incluso si nunca llegan a materializarse, incluso si nadie llega a beneficiarse de sus efectos en caso de entrar en operación, incluso si no son más que papel pintado. Cuarenta años más tarde de haberse ideado, aún se habla del puente a Margarita; décadas después de haberse presentado, algunos mencionan la propuesta de un tren que levita como solución de transporte para Mérida, sin que casi nadie se cuestione si es la mejor opción o si soporta una evaluación técnica y económica rigurosa. A lo mejor alguien hablará en algunos años del plan ferroviario nacional que nunca fue, a pesar de la millonaria inversión que solo dejó obras a medio terminar sin posibilidad de prestar algún servicio a corto plazo. Incluso, por disparatada que parezca, en algunas décadas es probable que algunos mencionen con nostalgia la propuesta del complejo aeroespacial de Caicara del Orinoco, desde donde despegarían cohetes rumbo a las estrellas, pero donde no están disponibles adecuados servicios básicos como acueductos, cloacas, electricidad o telecomunicaciones.

Pero Venezuela no es un caso aislado. No es raro ver en América Latina, aun en países de economía precaria o con inestabilidad política o social, cómo los gobernantes de turno anuncian grandes proyectos, muchas veces adornados con adjetivos grandilocuentes: el más largo, el más alto, el más grande, el más moderno. Hace pocos años Nicaragua, históricamente uno de los países latinoamericanos más pobres, anunciaba un canal que competiría con el de Panamá, en una zona donde aún está pendiente ponerle nombre a la mayor parte de las calles. En enero de 2022, el diario El Comercio, de Lima, reseñó que el gobierno de Perú, sumido en una profunda crisis de gobernabilidad, anunció el proyecto de construcción de ocho monorrieles para prestar el servicio de transporte público en igual número de ciudades de ese país; se utilizaron adjetivos como el más moderno, rápido y seguro sistema de transporte, pero se obvió que esa propuesta no respondía a procesos de planificación de transporte y que una misma solución técnica difícilmente era la mejor para ciudades con diferencias de todo tipo.[1] Mientras tanto, en las mismas fechas, ese mismo gobierno desmontaba parte de las reformas adoptadas en la última década para combatir la informalidad en el transporte, y abría la puerta para la legalización de taxis colectivos y otras formas de transporte precario.

La historia de la planificación y los grandes proyectos en este lado del mundo ha vivido muchas historias de desencuentros, desde que un navegante presuntamente genovés planificara llegar a la India y terminara en el Caribe. Son muchos los casos de ofertas engañosas o propuestas hechas con buena fe, pero divorciadas de las circunstancias que permitiesen llevarlas a la práctica. También abundan los proyectos ejecutados que luego se convirtieron en elefantes blancos: sobredimensionados, desvinculados de las necesidades reales, faltos de la institucionalidad necesaria para su correcta gestión o, simplemente, incapaces de adaptarse a los cambios de la sociedad que los llevó a cabo.

 

Planificar para tomar decisiones

Estos ejemplos recuerdan la importancia de la planificación, la formulación profesional y la evaluación sistemática de proyectos como parte del proceso de decisión. Hace falta ese recordatorio porque, aunque pareciera evidente la importancia de las etapas del proceso de planificación y formulación de proyectos, en la práctica muchas veces se observa su ausencia o su elaboración como relleno para justificar decisiones ya tomadas de acuerdo con intereses diferentes del interés público o el bien común.

No sería justo hablar de grandes proyectos solamente en referencia a proyectos fallidos. También abundan casos de proyectos que se planificaron, se llevaron a buen término y produjeron en su momento los efectos deseados. Por ejemplo, el Metro de Caracas es una de las más grandes y complejas obras de infraestructura construidas en América Latina y, justamente porque fue planificado, diseñado y construido con generosidad y calidad, aún presta servicio a pesar de años de inadecuada gestión de su operación, equipos e instalaciones.

Venezuela todavía tiene una de las mayores redes carreteras de América Latina, diseñada con los que en su momento eran los mejores estándares internacionales. Los grupos escolares construidos a partir del gobierno de Medina, hace más de setenta años, aún prestan servicios. La central hidroeléctrica de Guri, construida con exigentes estándares de ingeniería y planificada para prestar servicios durante décadas y con las inversiones y gestión adecuadas, todavía tiene una larga vida útil por delante, pese a los problemas que la inadecuada gestión de esa infraestructura produjo en décadas recientes.

Abundan ejemplos de grandes proyectos llevados a cabo durante el siglo pasado y que aún prestan servicios al país, a pesar de años de inadecuado mantenimiento u operación y de la profunda crisis de las últimas décadas. Esa infraestructura constituye un enorme patrimonio que debe aprovecharse cabalmente; para ello debe recuperarse su capacidad operativa, contrariamente a los comentarios absolutistas que suelen hacerse con frecuencia acerca de la necesidad de reconstrucción total del país, de comenzar de cero, de la pérdida total de lo invertido en el último siglo.

Que el país vive una profunda crisis no es objeto de discusión. Pero ello no debería paralizar por completo el interés en buscar soluciones a las necesidades del país, incluso soluciones parciales, intentos de sobrellevar la situación en el contexto de la escasez crónica de recursos.

Venezuela necesita pensar en nuevos proyectos. Las necesidades son muchas, tanto en lo funcional como en lo emotivo. El país necesita cubrir necesidades operativas y también afectivas, volver a creerse capaz de resolver problemas, de enfrentar retos y salir adelante, volver a creer que las cosas pueden ser mejores en el futuro respecto del presente y dejar de usar el pasado —sin olvidarlo, sin obviar las enseñanzas que deja— como único referente. Ese cambio de actitud requiere muchos cambios en el entorno, cambios concretos y complejos que pueden objetivamente parecer lejanos, pero una oferta de nuevos proyectos creíbles puede contribuir a ese cambio de actitud.

Pero, ante tantas necesidades, ¿se puede volver a la oferta de grandes proyectos —reales o sin fundamento, creíbles, necesarios o simples ilusiones— que caracterizaron la realidad y las expectativas venezolanas a partir de los dos tercios finales del siglo pasado y hasta la primera década de este siglo? Lo más probable es que no.

Las necesidades son muchas y los recursos escasos. La solución satisfactoria de esa ecuación solo es posible mediante cambios en algunos paradigmas y el uso extensivo de una herramienta poco usada en años recientes: la planificación como proceso necesario para priorizar y tomar decisiones.

Aunque se hable de grandes proyectos, ante la evidente merma de los recursos disponibles, la reducción de la capacidad de gestión institucional y la necesidad de mostrar logros a corto plazo que den viabilidad política y social a iniciativas más complejas, los proyectos públicos necesitan un cambio de paradigma: dejar de usar adjetivos grandilocuentes y comenzar a pensar, como indicaba en 1973, en plena crisis del petróleo, el economista Ernst Friedrich Schumacher (1983) que «lo pequeño es hermoso» y, sobre todo, posible, realista.[2] Asignar recursos a pequeños proyectos que produzcan impactos positivos a corto plazo y aprovechen la infraestructura existente, afrontar la inversión en infraestructura con humildad y modestia, parece una opción más creíble y fácil de financiar, además de requerir un andamiaje institucional más sencillo para su concepción, ejecución y operación.

Durante los dos tercios finales del siglo pasado se hicieron en el país importantes inversiones en infraestructura. Una parte de esos proyectos han cumplido su vida útil, pero otra parte muy relevante no; si se invierte para su puesta al día, mantenimiento o aprovechamiento puede aún prestar un importante servicio al país. Ello incluye el reciclaje, con fines turísticos o patrimoniales, de corredores de transporte abandonados, como se ha realizado en diversos países.[3]

 

Valorar lo existente

La puesta en valor de la infraestructura requiere un inventario y una evaluación de lo existente, que aporten información de base para definir en cuáles proyectos es prioritario y más conveniente invertir. La creación de esa base de información, como soporte de un plan de inversiones para la puesta en valor de al menos parte de la infraestructura del país, se corresponde con las labores que suelen acometerse en otros países como parte de los procesos de preinversión promovidos por organismos internacionales y la banca multilateral. Este sería un aporte muy importante de esos organismos, ante la posibilidad de que Venezuela pueda emprender en el futuro un proceso de reconstrucción institucional y de su infraestructura con el apoyo de la banca multilateral y organismos de ayuda a países social y económicamente vulnerables, como es el caso de Venezuela actualmente.

La evaluación de nuevos proyectos deberá tomar en cuenta criterios tales como su vida útil, su adecuado dimensionamiento (con respecto, por una parte, a la demanda y, por la otra, a capacidades reales de ejecución y mantenimiento), su capacidad para generar impactos relevantes en múltiples sectores y maximizar la productividad de lo invertido, su sustentabilidad económica e institucional, y su adecuación al entorno, en el entendido de que Venezuela tiene diferentes realidades geográficas, sociales, económicas e institucionales. Todos parecen criterios obvios de evaluación, pero en la práctica no se han usado en muchos casos de las últimas décadas, por lo que volver al uso de herramientas básicas de planificación y evaluación de proyectos puede resultar innovador, si se compara con la realidad reciente.

Esa evaluación debe contribuir a desarrollar una agenda de prioridades definida por el Estado en representación de la sociedad, con la participación del sector privado. La sociedad debe definir prioridades y focalizar recursos. Esa definición debería servir de guía a la actuación futura de los organismos multilaterales, cuyo aporte es necesario para atender las necesidades insatisfechas de servicios públicos en el país.

Entre las múltiples oportunidades, la tecnología, como facilitadora de procesos y soluciones a corto y mediano plazo, ofrece la posibilidad de dar respuestas a necesidades que no podrían atenderse con medios tradicionales en las condiciones actuales del país. Opciones como la teleeducación o la telemedicina, la televigilancia, la gestión pública remota y la atención virtual de los requisitos de atención y gestión del ciudadano permiten ofrecer atención, sin necesidad de reconstruir las estructuras tradicionales de diversos servicios públicos. Pero deben evaluarse las exigencias de operación de esas tecnologías y considerar que su vida útil suele ser menor que otras soluciones tradicionales.

La nueva realidad del país reclama cambios de paradigmas, innovación, aprovechamiento de infraestructura existente, rescate de viejas prácticas (como la planificación, para priorizar y focalizar el uso de recursos escasos) y un cambio de actitud, con moderación, humildad y mesura en la inversión de los recursos disponibles como valores necesarios para hacer creíbles las propuestas y hacer viables los resultados deseados. Hay que volver a lo básico o, como dijo alguna vez Gaudí, para ser original hay que volver al origen.


Gonzalo Tovar Ordaz, presidente de TDR Urbanistas y Asociados.

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Notas

[1] El Comercio (2022, 10 de enero). MTC propone instalar sistema de monorrieles suspendidos en 8 ciudades del país para reducir el tráfico. https://elcomercio.pe/economia/mtc-propone-instalar-sistema-de-monorrieles-suspendidos-en-8-ciudades-del-pais-reducir-el-trafico-nndc-noticia/

[2] Schumacher, E. F. (1983). Lo pequeño es hermoso. Ediciones Orbis.

[3] Cliver, E. B. (1993). Historic transportation corridors: A new and dynamic element of heritage preservation. U.S. Department of the Interior, National Park Service, Cultural Resources.