La acumulación de deuda pública en épocas de altos precios de las materias primas se ha asociado con bajo crecimiento en algunos países exportadores de esos productos. A la luz de la caída reciente del precio del petróleo se ha hecho evidente que el endeudamiento puede afectar el desempeño de la economía venezolana.
La provisión gubernamental de bienes y servicios, públicos y privados, implica asumir gastos que deben ser financiados con diferentes fuentes. El gasto público tiene como principal origen el financiamiento proveniente del cobro de impuestos. Pero, cuando los ingresos impositivos no son suficientes, los gobiernos incurren en déficits fiscales y deben recurrir a fuentes alternativas para equilibrar sus presupuestos. La obtención de préstamos o deuda de corto y largo plazo con instituciones financieras, organismos multilaterales, personas u otros gobiernos es uno de estos mecanismos alternativos. La emisión de deuda pública es una constante en la política fiscal, tanto en países emergentes como en economías avanzadas.
La crisis financiera internacional y la crisis de deuda europea han puesto en el centro del debate sobre política económica las posibles consecuencias del endeudamiento público y privado para las economías. Recientemente, la cesación de pagos de Argentina y la profundización de la crisis griega han inspirado intensas discusiones acerca del aumento de la deuda pública y sus posibles efectos a corto y largo plazo. El sobreendeudamiento ha sido considerado responsable de la lenta recuperación global posterior a la crisis de 2008 (Lo y Rogoff, 2015). Además, la deuda pública ha sido señalada como causante de bajas tasas de crecimiento cuando alcanza ciertos límites (Reinhart y Rogoff, 2010), por lo cual se cree que existen umbrales a partir de los cuales puede afectar el desempeño de una economía.
El futuro de la economía venezolana causa preocupación, en vista de los desequilibrios internos y externos que experimenta y los compromisos de deuda que debe cumplir a corto y mediano plazo. Aunque está abierta la discusión acerca de si el país honrará o no estos compromisos, y si debería hacerlo o no, parece haber consenso acerca de los potenciales efectos y riesgos de mantener insostenibles niveles de endeudamiento ante una situación de escasez de divisas que afecta la economía real, la producción y, finalmente, el crecimiento.
El incremento del endeudamiento, cuando el precio del petróleo era elevado y el acceso a los mercados financieros internacionales era amplio, permitió al gobierno incrementar su gasto de manera acelerada. Con la caída de la cesta petrolera observada en el último año y medio existe gran preocupación sobre la capacidad del gobierno para cumplir los compromisos adquiridos.
Algunos cálculos del efecto de la deuda externa total, la deuda pública externa y la deuda pública total sobre el crecimiento del producto interno bruto (PIB) por trabajador de la economía venezolana desde 1970 hasta 2012 permiten considerar el efecto del endeudamiento sobre el desempeño de la economía y su potencial impacto en el crecimiento. El análisis del impacto del sobreendeudamiento podría explicar el lento crecimiento de largo plazo de la economía venezolana y servir de fundamento para calcular umbrales de deuda y su relación con el manejo de los recursos petroleros durante los ciclos de precios del petróleo.
Sobreendeudamiento, abundancia de recursos y crecimiento económico
El hecho de que las economías con abundancia de recursos naturales tienen un desempeño económico deficiente, comparadas con las que cuentan con recursos escasos, se ha convertido en un tema de amplia discusión en décadas recientes. La paradoja de que la disponibilidad de materias primas pueda empobrecer a un país ha sido objeto de debates en los que se han planteado diversas explicaciones y ha dado lugar a calificar de «maldición» una abundante dotación de recursos.
Un trabajo generalmente referido en la bibliografía sobre crecimiento económico y recursos naturales es el de Sachs y Warner (1995), quienes mostraron que los países con altos porcentajes de exportaciones primarias en 1970 tendieron a crecer mucho menos en las dos décadas siguientes que los exportadores de otros productos. Sin embargo, los resultados de Sachs y Warner pueden también ser explicados por otros factores, comunes a las economías dependientes de recursos naturales, y no necesariamente por esta única condición. Muchos países en desarrollo con abundantes recursos naturales tendieron, durante las décadas de 1970 y 1980, a aplicar políticas de sustitución de importaciones, estrategias de desarrollo dirigidas por el Estado y políticas antimercado; acumular menos capital en favor de la apropiación de la renta; desarrollar burocracias ineficientes; y sufrir impactos de los precios de sus materias primas. Todos estos factores podrían afectar negativamente su desempeño económico a largo plazo, sin considerar si exportaron mayores o menores proporciones de materia prima.
Estudios posteriores, como los de Hausmann y Rigobón (2003) y Lederman y Maloney (2002), han sugerido que no es la cantidad de exportaciones primarias, sino la concentración de las exportaciones en pocos productos lo que afecta el crecimiento y que estos efectos se agravan cuando existen instituciones débiles que no favorecen el manejo adecuado de los recursos y propician la inestabilidad de las economías ante los cambios en los precios de las materias primas en los mercados internacionales.
Manzano y Rigobón (2001) propusieron que la tendencia a crecer menos de las economías con abundantes recursos, encontrada por Sachs y Warner (1995), estaba relacionada con las restricciones al crédito externo que experimentaron estos países desde la década de 1980. Para estos autores, el uso de los recursos naturales como garantía —implícita o explícita— para acceder al crédito en los mercados internacionales y la consecuente acumulación de deuda externa por parte de estos países explican su desempeño económico durante esos años.
En la década de los setenta los altos precios de las materias primas generaron ingentes ingresos a las economías exportadoras y favorecieron su uso como colateral en la emisión de grandes cantidades de deuda a bancos internacionales, mercados de bonos, organismos multilaterales y países. Estos países acumularon pasivos que se hicieron insostenibles en la década de los ochenta, cuando los precios de las materias primas cayeron y sus ingresos mermaron. Esto causó la cesación de pagos en muchos casos y la aplicación de dolorosos programas de ajuste macroeconómico. Tal fue la génesis de la denominada «década perdida de América Latina», en la que la mayor parte de las economías del continente obtuvieron resultados muy limitados en términos de crecimiento con respecto al resto al mundo.
El bajo crecimiento de estas décadas estaría relacionado, entonces, con la interacción de los países y gobiernos con los mercados internacionales de crédito y el uso de una o varias mercancías como respaldo para acceder a créditos, que luego experimentan una «burbuja» de precios. El ciclo de auge y recesión de los precios se transmite a la economía real mediante un ciclo de endeudamiento que termina en la aplicación de políticas económicas restrictivas para cancelar los compromisos, lo cual sugiere que los mercados financieros profundizan aún más las fluctuaciones de los ciclos económicos (es decir, actúan de manera «procíclica»).
El desempeño deficiente en términos de crecimiento de las economías con abundantes recursos no estaría relacionado con la presencia de estos recursos per se, sino con la incapacidad de estas economías para diversificarse y con su mal manejo de los recursos. Las políticas fiscales que acentúan las variaciones del ciclo económico, y sacrifican recursos futuros, combinadas con mercados de crédito más flexibles en tiempos de auge, pueden degenerar en sobreendeudamiento cuando se amplía la brecha entre ingresos y gastos de los gobiernos.
Superciclo de precios y superciclo de deuda en América Latina
La crisis de deuda en economías emergentes es un fenómeno ampliamente conocido y sus efectos han sido largamente estudiados. En la evolución de los precios de varias materias primas desde 1965, entre las que se incluye el petróleo, se pueden identificar claramente dos ciclos en los que ocurrieron cambios importantes. El primer ciclo, desde 1973 hasta 1998, es el referido por Manzano y Rigobón (2001) y el segundo, desde 1998 hasta la actualidad, es el más reciente que parece haber terminado con la caída de los precios del petróleo en 2014. A lo largo de estos ciclos, el repunte de precios generó ingresos por exportaciones sin precedentes para muchas economías en desarrollo, entre ellas Venezuela, así como considerables cambios en el manejo de su política económica.
Durante la fase de auge del primer ciclo fueron estatizados grandes segmentos de los sectores relacionados con los recursos y, en general, se implementaron mecanismos diversos para que los Estados participaran en mayores proporciones de estos ingresos. La mayoría de los gobiernos de economías exportadoras de productos primarios tuvo presupuestos mucho más elevados, lo que favoreció el gasto público en la visión de un Estado desarrollista e impulsor de la economía basado en el financiamiento proveniente de los recursos naturales.
El considerable aumento de los ingresos también favoreció el acceso a diversos mecanismos de financiamiento, en un entorno en el que no existían expectativas de caída de los precios de las materias primas. Así, muchos gobiernos acumularon grandes cantidades de deuda externa, lo que favoreció el financiamiento de gastos que ya hacían deficitarios sus presupuestos, sumado al endeudamiento de los privados, beneficiados también por las economías en expansión.
América Latina es un ejemplo emblemático de esto: para la mayoría de sus economías el aumento de los precios de las materias primas fue sumamente favorable. Los elevados ingresos por exportaciones coincidieron con el proceso de acumulación de deuda externa que comenzó a principios de la década de los setenta. Parece existir una estrecha relación entre este superciclo de precios y el ciclo de endeudamiento posterior que tuvo su cumbre a mediados de la década de los ochenta. El resultado fue una devastadora crisis de deuda cuando el precio de las materias primas se desplomó en los mercados internacionales y se vinieron abajo las proyecciones de crecimiento. La caída afectó gravemente el ingreso per cápita de las economías de la región. Sin embargo, en años recientes el proceso de acumulación de deuda se ha revertido considerablemente.
La crisis de deuda y la inestabilidad asociada con ella dejaron lecciones para el continente. La reducción de la deuda ha coincidido con mayores y más estables tasas de crecimiento y con un desempeño mucho más favorable a largo plazo. Las políticas deficitarias parecen también haber sido superadas. El nuevo superciclo de precios de las materias primas, que comenzó en 1998, cuyo auge se profundizó en 2004 con los aumentos de los precios de todo tipo de materias primas y terminó con la caída de los precios del petróleo en 2014, no parece haber inducido una mayor acumulación de deuda en el continente. Por el contrario, los mayores ingresos parecen haber favorecido la disminución del peso de la deuda y la estabilidad de los pasivos externos de estos países.
Ciclo petrolero y endeudamiento en Venezuela
El caso venezolano es particular con respecto al resto de las economías de América Latina. El producto primario con mayores aumentos en ambos superciclos de precios fue el petróleo. La nacionalización de la industria y los cambios en el manejo de la política fiscal, desde entonces, produjeron diversas transformaciones en la economía y ocasionaron resultados de largo plazo poco satisfactorios.
Desde mediados de los años setenta la política fiscal ha estado en contradicción con el desempeño de los precios del petróleo. El endeudamiento público creció, a pesar del aumento de los ingresos fiscales petroleros. Este desempeño ha dejado en evidencia la preeminencia de los gastos sobre los ingresos o una política fiscal deficitaria, aun en épocas de bonanza. Esta política y el endeudamiento que ocasiona resultan insostenibles, incluso con altos precios. Esto ocurrió a partir de 1983, cuando el país inició negociaciones para reestructurar los pagos de su deuda externa.
En la década de los ochenta Venezuela entró en un proceso de deterioro de su ingreso per cápita acompañado de crisis cambiarias e inflación. El endeudamiento interno y externo aumentó considerablemente entre 1986 y 1996, cuando se hicieron esfuerzos importantes para estabilizar la economía. A pesar de lograr algunos cambios, la política fiscal continuó deficitaria y el endeudamiento mantuvo un peso importante en el presupuesto público. La década de los noventa estuvo marcada por bajos precios del petróleo, crisis financieras, alta inflación y en general un desempeño muy deficiente de la economía que acentuó el deterioro del ingreso.
La historia parece repetirse en los últimos años. El nuevo superciclo de precios provocó espectaculares aumentos en el precio del petróleo desde 2004 y significó un aumento sustancial de los ingresos por exportaciones durante una década. Sin embargo, desde 2006, apenas en el comienzo del auge de las materias primas, el gasto público volvió a ser mayor que los ingentes ingresos y comenzó la acumulación de persistentes déficits fiscales.
En años recientes la situación se ha agravado, sobre todo desde 2009, cuando la reducción de precios del petróleo producto de la crisis financiera internacional provocó un desbalance por los elevados gastos. El gobierno ha tenido que endeudarse para balancear el presupuesto. A partir de 2009, el endeudamiento externo como porcentaje del PIB muestra una tendencia al alza similar a 1975-1978, a pesar de que el precio del crudo se mantuvo cercano a cien dólares el barril luego de su recuperación en 2010. Este es un comportamiento similar al descrito por Manzano y Rigobón (2001), en el que el gobierno aprovechó la garantía sobre ingentes ingresos en mercados financieros flexibles con elevada liquidez y bajas tasas de interés, para financiar sus gastos.
Armando Romero e Igor Hernández, investigador y coordinador del Centro Internacional de Energía y Ambiente del IESA, respectivamente.
Este artículo se publicó en la edición enero-marzo de 2016.
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